Službeni glasnik BiH, broj 36/25
Ovaj akt nije unešen na bosanskom jeziku.
Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj
U-6/25, rješavajući zahtjeve
Kemala Ademovića,
zamjenika predsjedavajućeg Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, i
Željka Komšića, člana Predsjedništva Bosne i Hercegovine, na osnovu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) tačka b), člana 59. st. (1) i (2) i člana 61. st. (1) i (2) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 94/14, 47/23 i 41/24), u sastavu:
Seada Palavrić, predsjednica
Valerija Galić, potpredsjednica
Angelika Nußberger, potpredsjednica
Mirsad Ćeman, sudija
Helen Keller, sutkinja
Marin Vukoja, sudija
na sjednici održanoj 29. maja 2025. godine donio je
ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU
Odlučujući o zahtjevu
Kemala Ademovića, zamjenika predsjedavajućeg Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, i Željka Komšića, člana Predsjedništva Bosne i Hercegovine, za ocjenu ustavnosti Zakona o Posebnom registru i javnosti rada neprofitnih organizacija ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 19/25),
utvrđuje se da Zakon o Posebnom registru i javnosti rada neprofitnih organizacija ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 19/25) nije u skladu sa članom II/3.i) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 11. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.
U skladu sa članom 61. st. (1) i (2) Pravila Ustavnog suda, Zakon o Posebnom registru i javnosti rada neprofitnih organizacija ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 19/25) stavlja se van snage i prestaje važiti od dana objavljivanja u "Službenom glasniku Republike Srpske" ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 19/25 od 5. marta 2025. godine).
Na osnovu člana 64. stav (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, prestaje pravno djelovanje Odluke o privremenoj mjeri broj U-6/25 od 7. marta 2025. godine.
Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i "Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine".
OBRAZLOŽENJE
I. Uvod
1. Kemal Ademović, zamjenik predsjedavajućeg Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: podnosilac Ademović), podnio je 6. marta 2025. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu ustavnosti Zakona o Posebnom registru i javnosti rada neprofitnih organizacija ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 19/25; u daljnjem tekstu: osporeni zakon). Podnosilac zahtjeva je, na osnovu člana 64. Pravila Ustavnog suda, zatražio da Ustavni sud donese privremenu mjeru kojom bi se zabranila primjena osporenog zakona do donošenja konačne odluke Ustavnog suda. Zahtjev je evidentiran pod brojem U-6/25.
2. Željko Komšić, član Predsjedništva Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: podnosilac Komšić), podnio je 19. marta 2025. godine zahtjev za ocjenu ustavnosti osporenog zakona. Zahtjev je evidentiran pod brojem U-14/25.
II. Postupak pred Ustavnim sudom
3. Ustavni sud je Odlukom o privremenoj mjeri broj U-6/25 od 7. marta 2025. godine (dostupna na www.ustavnisud.ba) usvojio zahtjev podnosioca Ademovića i privremeno stavio van snage
ab initio osporeni zakon do donošenja konačne odluke Ustavnog suda o podnesenom zahtjevu.
4. Na osnovu člana 23. stav (2) Pravila Ustavnog suda, od Narodne skupštine Republike Srpske (u daljnjem tekstu: Narodna skupština) zatraženo je 10. i 24. marta 2025. godine da dostavi odgovor na zahtjev u roku od 30 dana od prijema dopisa.
5. Narodna skupština nije dostavila odgovor na zahtjev.
6. S obzirom na to da se zahtjevima pokreću ista ili slična ustavna pitanja, Ustavni sud je, u skladu sa članom 32. Pravila Ustavnog suda, odlučio da navedene zahtjeve spoji i donese jednu odluku pod brojem U-6/25.
III. Zahtjev
a) Navodi iz zahtjeva broj U-6/25
7. Podnosilac Ademović smatra da osporeni zakon nije u skladu sa čl. I/2, II/1, II/2, II/3.f), g), h) i i), II/4, II/6, II/7, II/8. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, zatim čl. 8, 9, 10, 11. i 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija), članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju, kao i čl. 17, 18, 19, 22. i 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima (u daljnjem tekstu: MPGPP).
8. Podnosilac zahtjeva je najprije ukazao na ključne odredbe osporenog zakona, koji uvodi novu kategoriju "neprofitnih organizacija" i "agente stranog utjecaja" koje finansijski pomažu strani subjekti. Zatim je naveo da taj zakon propisuje obavezu registracije tih organizacija u poseban registar, označavanje svih njihovih materijala te mogućnost sankcije u vidu zabrane rada ako organizacije ne poštuju propisane obaveze. U vezi s tim, smatra da iz citiranih odredbi nedvosmisleno proizlazi da se uvođenjem potpuno nove kategorije udruženja i fondacija shodno izvoru finansiranja, upisivanjem u poseban registar i nametanjem obaveze označavanja svih materijala tih udruženja i fondacija vrši njihova stigmatizacija. Smatra da se vrši diskriminacija organizacija civilnog društva propisivanjem mogućnosti izricanja sankcije udruženjima i fondacijama koji ne postupaju u skladu s obavezama iz osporenog zakona zato što primaju inostrane donacije. Navedenim postupanjem, prema ocjeni podnosioca zahtjeva, vrši se direktna diskriminacija udruženja i fondacija koji primaju inostrane donacije, te se otežava njihov rad, kao i diskriminacija lica koja finansijski podržavaju rad udruženja i fondacija na osnovu njihovog državljanstva. U tom pogledu, podnosilac zahtjeva je ukazao da je Evropski sud pravde u predmetu broj C-78/18 te u sličnom predmetu protiv Mađarske zaključio da takvo normiranje zakonodavca predstavlja diskriminaciju. S obzirom na to, smatra da je osporeni zakon suprotan odredbama člana 14. Evropske konvencije i člana 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju, člana 26. MPGPP te člana II/4. Ustava Bosne i Hercegovine.
9. Dalje, podnosilac zahtjeva ističe da osporeni zakon koji nameće obavezu prijavljivanja stranih donacija i pomoći krši osnovna ljudska prava i slobode, uključujući i pravo na slobodu udruživanja i pravo na poštovanje privatnog života. Prema njegovoj ocjeni, te odredbe odnosno obaveze mogu stvoriti negativnu percepciju o organizacijama i ograničiti njihovu slobodu djelovanja. U tom pogledu ukazuje da ograničavanje slobode udruživanja, prema sudskoj praksi Evropskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: Evropski sud), može biti opravdano samo ako postoje opravdani ciljevi, što u konkretnom slučaju nije dovoljno obrazloženo. Također smatra da takvo zakonodavstvo može imati odvraćajući učinak na strane donatore, koji bi se mogli suzdržati od pomoći organizacijama zbog straha od prekomjerne kontrole i objavljivanja podataka. Osim toga, podnosilac zahtjeva smatra da osporeni zakon ostavlja nejasnoće u pogledu definicije "druge vrste pomoći", što dodatno komplicira njegovu primjenu i može uzrokovati nesigurnost za organizacije i njihove donatore.
10. Dalje, prema mišljenju podnosioca zahtjeva, postoji neusklađenost spornog zakona sa Zakonom o zaštiti ličnih podataka jer osporavani zakon ne osigurava uvjete za zakonitu i pravičnu obradu ličnih podataka, što ga čini pravno upitnim. Smatra da osporeni zakon, osim toga, previše široko definira političko djelovanje nevladinih organizacija, uključujući i aktivnosti koje mogu biti interpretirane kao pokušaj formiranja javnog mnijenja radi postizanja političkih ciljeva, što ugrožava slobodu izražavanja i rad nevladinih organizacija. Također, osporeni zakon narušava osnovna ljudska prava, uključujući i slobodu misli, savjesti, vjere i izražavanja, što je u suprotnosti s Ustavom Bosne i Hercegovine i međunarodnim konvencijama. Podnosilac zahtjeva smatra da osporeni zakon odstupa od evropskih normi poput Preporuka Vijeća Evrope o pravnom statusu nevladinih organizacija te prioriteta Evropske komisije za članstvo Bosne i Hercegovine u EU, jer ograničava razvoj civilnog društva i time udaljava Bosnu i Hercegovinu od evropskog puta. Pored navedenog, u zahtjevu se ukazuje na neskladnost s Evropskom konvencijom jer zakon ograničava slobodu udruživanja, što predstavlja nezakonito i nesrazmjerno miješanje u pravo na slobodu udruživanja. U tom kontekstu, podnosilac zahtjeva se pozvao na presudu Evropskog suda u predmetu
Ecodefence i drugi protiv Rusije, navodeći da je Evropski sud utvrdio da su obaveze, ograničenja i sankcije koji su udruženjima i drugim učesnicima civilnog društva u Rusiji bili nametnuti Zakonom o stranim agentima imali obeshrabrujući učinak, te su predstavljali nezakonito i nesrazmjerno miješanje u pravo na slobodu udruživanja.
11. Na kraju, podnosilac zahtjeva je ukazao na Mišljenje Venecijanske komisije CDLAD(2023)016 od 13. juna 2023. godine, kada je osporeni zakon još bio u fazi nacrta. U tom mišljenju su, kako je navedeno, također naglašeni ozbiljni nedostaci u Nacrtu zakona, te je navedeno: "S obzirom na postojeće ozbiljne nedostatke Nacrta zakona, ODIHR i Venecijanska komisija pozivaju vlasti Republike Srpske da ponovo razmotre njegovo usvajanje i da se uključe u daljnje konsultacije sa svim akterima s ciljem garantiranja uživanja prava na slobodu udruživanja i slobode izražavanja u Republici Srpskoj, uz proširenje djelokruga propisa. Ukoliko organi javne vlasti ipak nastave s procedurom donošenja ovog nacrta zakona, neophodno je jasno obrazložiti potrebu za tim. To podrazumijeva procjenu rizika sektora civilnog društva i značajno revidiranje i poboljšanje postojećih nacrta odredbi kako bi se osigurala usklađenost s principima pravne sigurnosti, legitimiteta, neophodnosti i proporcionalnosti u skladu s međunarodnim standardima ljudskih prava."
b) Navodi iz zahtjeva broj U-14/25
12. Podnosilac Komšić smatra da je osporeni zakon suprotan čl. I/2, II/2, II/3.i) Ustava Bosne i Hercegovine, članu 11. Evropske konvencije te članu 22. MPGPP.
13. Podnosilac Komšić navodi da je osporenim zakonom ustanovljen Poseban registar neprofitnih organizacija pred Ministarstvom pravde Republike Srpske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo). U tom registru se evidentiraju udruženja i fondacije, kao i strane i međunarodne nevladine organizacije osnovane i registrirane u RS, koje u cijelosti ili djelimično finansiraju druge države, njihovi organi ili njihovi ovlašteni zastupnici, međunarodne i strane organizacije, strani državljani ili registrirane nevladine organizacije koje se finansiraju iz inostranstva. Uz to, ustanovljena je obaveza neprofitnih organizacija da podnesu prijavu Ministarstvu u roku od 15 dana od dana prijema finansijskih sredstava ili druge vrste pomoći od stranog subjekta. Također, organizacije koje su upisane u Registar u obavezi su Ministarstvu dostavljati polugodišnje i godišnje finansijske izvještaje, s naznakom uplatioca, visine uplaćenih sredstava, vrste i iznosa naknade i prihoda izraženih u novcu ili drugoj vrijednosti, kao i izvještaj o utrošku sredstava (čl. 1, 2, 6, 7, 8. i 11. osporenog zakona). Podnosilac Komšić dalje navodi da su osporenim zakonom zabranjena dva oblika rada neprofitnih organizacija označena kao "političko djelovanje" i "politička aktivnost". Ističe da se pod političkim djelovanjem podrazumijeva učešće organizacija u predizbornoj kampanji političkih stranaka i kandidata, prikupljanje sredstava za političke stranke i kandidate, finansiranje kandidata, odnosno političkih stranaka i provođenje političke aktivnosti u svrhu ostvarivanja utjecaja na formiranje javnog mnijenja radi postizanja političkih ciljeva. S druge strane, politička aktivnost obuhvata svaku aktivnost neprofitnih organizacija prema organima, institucijama ili izabranim predstavnicima RS ili predstavnicima RS u institucijama Bosne i Hercegovine, u smislu formuliranja politike, političkog ili javnog interesa RS. Međutim, u pogledu te kategorije zabranjenih aktivnosti nisu predviđeni izuzeci koji su normirani u odnosu na političko djelovanje (član 3). Podnosilac zahtjeva navodi da se neprofitne organizacije koje se bave političkim djelovanjem ili političkim aktivnostima, kao i drugim aktivnostima koje se odnose na političko organiziranje i djelovanje usmjereno na ugrožavanje demokratije, narušavanje integriteta RS, kršenje Ustavom RS zagarantiranih sloboda i prava i raspirivanje nacionalne, rasne ili vjerske mržnje i netrpeljivosti mogu svrstati u jedinstvenu kategoriju "agenti stranog utjecaja" (član 2. stav 5). Također navodi da je osporenim zakonom propisana prekršajna odgovornost, uz mogućnost izricanja novčane kazne u iznosu od 1.000 do 5.000 KM, za neizvršavanje obaveza koje se odnose na obilježavanje promotivnog materijala, podnošenje prijave Ministarstvu, dopune prijave o izvršenim promjenama, te dostavljanje finansijskog izvještaja (član 18). Također je propisana i mogućnost zabrane rada neprofitnih organizacija i krivična odgovornost odgovornih lica u slučaju postupanja suprotno Ustavu i propisima RS, obavljanja političkog djelovanja i političkih aktivnosti, odnosno postupanja kao agenata stranog utjecaja na štetu individualnih ili drugih prava građana, te kada Porezna uprava RS utvrdi nepravilnosti u finansijskom poslovanju (član 16).
14. U odnosu na kršenje člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, podnosilac zahtjeva je naveo da osporeni zakon krši princip demokratije i princip pravne sigurnosti.
15. Podnosilac zahtjeva navodi da demokratija podrazumijeva izuzetno širok i složen splet političkih odnosa u konkretnom društvu, koji se primarno ostvaruju postupanjem državnih institucija, pravičnom i ravnopravnom participacijom političkih subjekata, ali i civilnog društva. Ističe da predstavnici civilnog društva imaju ključnu ulogu u procesu društvene demokratizacije ostvarujući svoje suštinske funkcije – funkciju monitoringa i korekcije vlasti, te funkciju političke participacije, što je potvrđeno i u praksi Evropskog suda (vidi Evropski sud,
Moskovski ogranak Vojske spasa protiv Rusije, predstavka broj 72881/01, presuda od 5. oktobra 2006. godine, tačka 61). Podnosilac zahtjeva smatra da se donošenjem osporenog zakona direktno podrivaju demokratski principi tako što se zabranjuje preduzimanje onih aktivnosti koje zakonodavac označava "političkim". Ističe da takve aktivnosti u svojoj suštini predstavljaju osnovne aktivnosti nevladinih organizacija u civiliziranom demokratskom okruženju putem kojih organizacije civilnog društva ostvaruju svoju osnovnu svrhu koja im je dodijeljena u demokratskom procesu. Podnosilac zahtjeva smatra da navedeno legislativno rješenje otvara prostor da se bilo koja aktivnost preduzeta prema javnim vlastima označi kao "politička", te da se primjenom represivnog sistema sankcioniranja spriječi kritičko i slobodno djelovanje nevladinih organizacija i da se one stave pod faktičnu kontrolu javnih vlasti u entitetu Republika Srpska. Ističe da navedeni cilj osporenog zakona potvrđuje i činjenica da je kao isključiva "sankcija" za preduzimanje tih aktivnosti nevladinih organizacija predviđena mjera zabrane obavljanja rada, te krivična odgovornost za odgovorna lica u tim nevladinim organizacijama. Podnosilac zahtjeva navodi da će štetne posljedice osporenog zakona nastupiti u vidu značajnog reduciranja broja nevladinih organizacija i kvaliteta njihovog rada, naročito zbog činjenice da najveći broj nevladinih organizacija u Bosni i Hercegovini upravo finansiraju inostrani donatori. U konačnici, entitetski zakonodavac sve neprofitne organizacije koje obavljaju navedene aktivnosti proglašava "agentima stranog utjecaja", na koji način se stvara ponižavajući i degradirajući ambijent za sve organizacije civilnog društva koje se opredijele za slobodno djelovanje. Također, kreiranje degradirajućeg ambijenta primjetno je i u odnosu na uspostavljanje posebnih režima finansijskog nadzora nad radom nevladinih organizacija, odnosno stavljanja njima na teret neopravdano kompleksnih obaveza, iako se cilj transparentnosti mogao ostvariti i već postojećim normativno-pravnim okvirom.
16. U odnosu na povredu principa pravne sigurnosti, podnosilac zahtjeva ističe da prezentirana legislativna rješenja ukazuju na njihovu očitu nepreciznost i nepredvidljivost. Navodi da odredbe osporenog zakona prema kojima se definiraju i zabranjuju "političke aktivnosti" neprofitnih organizacija, a koje zapravo obuhvataju aktivnosti koje su u osnovu svakog djelovanja civilnog društva u demokratskom ambijentu, ne zadovoljavaju kriterij preciznosti niti je sadržan princip proporcionalnosti. Također, te odredbe zbog svoje širine i uopćenosti ostavljaju neograničen diskrecioni prostor nadležnim organima entitetske vlasti da samostalno i najčešće politički procjenjuju da li se konkretno postupanje neprofitne organizacije može smatrati političkom aktivnošću. Ističe da neograničeni stepen diskrecione ocjene olako može prouzrokovati različite oblike zloupotrebe dodijeljenih ovlaštenja u odnosu na status nevladinih organizacija, što u konačnici može rezultirati njihovim prestankom rada te krivičnim procesuiranjem odgovornih lica. Osim toga, podnosilac zahtjeva ukazuje da odredbe osporenog zakona ne propisuju postupak pravne zaštite u odnosu na široko postavljena ovlaštenja nadležnog ministarstva, što je neprihvatljivo jer se na taj način u cijelosti narušava princip proporcionalnosti. Navedeno posebno kada se ima u vidu da je kao jedina sankcija za slučaj preduzimanja aktivnosti iz neprecizne pravne norme sam prestanak rada neprofitne organizacije. Podnosilac zahtjeva ukazuje da je Evropski sud u predmetu
Tebieti Mühafize Cemiyyeti i Israfilov protiv Azerbejdžana (vidi Evropski sud,
Tebieti Mühafize Cemiyyeti i Israfilov protiv Azerbejdžana, predstavka broj 37083/03, presuda od 8. oktobra 2009. godine) ustanovio da odredbe spornog zakona ne ispunjavaju standarde preciznosti, između ostalog jer je, prema domaćem zakonodavstvu, prestanak rada date organizacije bila jedina sankcija. Navodi da nepreciznost pravnih normi proizlazi iz odsustva kauzaliteta između direktnog ili indirektnog inostranog finansiranja i samih (političkih) aktivnosti neprofitne organizacije. U vezi s tim, ističe da za primjenu ostalih mehanizama sankcija iz osporenog zakona nije potrebno da konkretno udruženje postupa po nalogu ili interesu uplatioca inostranih sredstava. Umjesto toga, za primjenu sankcije propisane osporenim zakonom dovoljno je samo da se organizacija u potpunosti ili djelimično finansira iz vanjskog ili inostranog izvora. Stoga smatra da organizacije civilnog društva nisu u objektivnoj mogućnosti da procijene na koji način trebaju uskladiti svoje djelovanje sa zahtjevima pravne norme kako bi izbjegle sankcioniranje u skladu s osporenim zakonom (vidi
Zhechev protiv Bugarske, tačka 55).
17. U odnosu na kršenje člana II/2. i II/3.i) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 11. Evropske konvencije i člana 22. MPGPP, podnosilac zahtjeva navodi da je stupanjem na snagu osporenog zakona izvršeno miješanje u pravo na slobodu udruživanja. Imajući u vidu da odredbe osporenog zakona ne zadovoljavaju zahtjeve preciznosti i predvidljivosti, smatra da miješanje u pravo na slobodu udruživanja nije zakonito. Dalje navodi da je iz obrazloženja osporenog zakona vidljivo da je cilj Zakona osiguranje javnosti rada neprofitnih organizacija, kao i sprečavanje urušavanja ustavnog uređenja i pravnog poretka u bosanskohercegovačkom entitetu Republika Srpska i štetnih posljedica na rad organa i organizacija u tom entitetu. U vezi s tim, podnosilac zahtjeva ističe da se, prema odredbama Evropske konvencije, izuzeci koji se odnose na slobodu udruživanja moraju usko tumačiti, tako da je njihovo nabrajanje strogo iscrpno a njihova definicija ograničavajuća (vidi
Sidiropoulos i drugi protiv Grčke, tačka 38). Podnosilac zahtjeva smatra da miješanje nije zasnovano na legitimnim ciljevima iz odredbe člana 11. stav 2. Evropske konvencije. Podnosilac zahtjeva dalje navodi da miješanje u pravo na slobodu udruživanja ne zadovoljava ni princip proporcionalnosti, prije svega zbog označavanja neprofitnih organizacija kao "agenata stranog utjecaja". Navodi da ta formulacija ima isključivo negativnu konotaciju i usmjerena je primarno ka stvaranju degradirajućeg, demotivirajućeg i zastrašujućeg ambijenta za njihov svakodnevni rad. Podnosilac zahtjeva navodi da odredbe osporenog zakona ne sadrže elemente kojima se jasno definira "strani utjecaj" jer ne pravi razliku između pozitivnog "stranog utjecaja" i one vrste "stranog utjecaja" koji eventualno sadrži negativne elemente ili namjere. Ističe da je Evropski sud u predmetu
Ecodefence i drugi protiv Rusije, koji je vođen povodom gotovo istovjetnog činjeničnog supstrata, zaključio da pravna kategorizacija "agenti stranog utjecaja" neprofitne organizacije označava kao subjekte koji su pod stranom kontrolom, nezavisno od toga što su one
de iure i
de facto dio domaćeg civilnog društva, te rade u prilog zaštite ljudskih prava i sloboda, vladavine prava i razvoja demokratskog sistema. U tom predmetu je, kao i osporenim zakonom, navedena kvalifikacija dodijeljena svim organizacijama koje se u cijelosti ili djelimično finansiraju iz određenog inostranog izvora, bez utvrđivanja da li su one pod stvarnom inostranom kontrolom i zavisnošću i da li je utjecaj inostranog faktora pozitivan ili negativan. Podnosilac zahtjeva dalje navodi da je neproporcionalnost usvojenih zakonskih rješenja spram pretpostavljenog legitimnog cilja manifestirana kroz: (i) onemogućen ili otežan pristup sredstvima finansiranja organizacija civilnog društva i (ii) prirodu i intenzitet normiranih sankcija za rad organizacija. U vezi s tim, ukazuje da mogućnost udruženja da zatraži, primi ili koristi sredstva, a kako bi mogao raditi na implementaciji i odbrani svojih ciljeva, predstavlja osnovni element slobode udruživanja (vidi Evropski sud,
Aliyev protiv Azerbejdžana, presuda od 20. septembra 2018. godine, predstavke br. 68762/14 i 71200/14, tačka 212). Kada država koristi određene instrumente za ograničenje te osnovne slobode, posebno u dijelu finansiranja, njihova proporcionalnost se ispituje s aspekta dostupnosti fakultativnih mogućnosti koje bi organizacijama stajale na raspolaganju (vidi
Animal Defenders International protiv Velike Britanije, tačka 117). Navodi da u okolnostima kada osporeni zakon za sve neprofitne organizacije, koje se i djelimično finansiraju iz određenog inostranog izvora, predviđa poseban režim rada, organizacije civilnog društva imaju jedino mogućnost okretanja ka domaćim izvorima finansiranja. Međutim, podnosilac zahtjeva ističe da bi to predstavljalo "lažnu alternativu", koju konstrukciju je Evropski sud iskoristio u predmetu
Ecodefence i drugi protiv Rusije, označavajući pojavu kada nevladine organizacije nisu imale osiguran pristup domaćem finansiranju na transparentan i nediskriminatoran način. Podnosilac zahtjeva dalje navodi da je izostanak proporcionalnosti miješanja posebno ispoljen u odnosu na sistem sankcioniranja propisan članom 16. osporenog zakona, prema kojem je kao jedina sankcija za zabranjeni rad neprofitnih organizacija predviđen "prestanak rada" i krivična odgovornost odgovornog lica. U vezi s tim, ističe da je Evropski sud u predmetu
Vona protiv Mađarske utvrdio da je "raspuštanje udruženja oštra mjera koja za sobom povlači značajne posljedice i koja se može primijeniti samo u najozbiljnijim slučajevima", a ti slučajevi moraju biti "strogo ograničeni." Također, "same sankcije ne bi smjele predstavljati oblik cenzure niti sprečavati nevladine organizacije u izvršavanju njihovih zadaća 'čuvara društva'" (vidi
Tdrsasdg a Szabadsagjogokert protiv Mađarske, tačka 27). Podnosilac zahtjeva ukazuje i da s ciljem zadovoljavanja principa proporcionalnosti miješanja u slučaju raspuštanja organizacije "vlast mora pokazati da ne postoje drugi načini za postizanje istih ciljeva, kojim bi se manje ozbiljno miješali u pravo na slobodu udruživanja" (vidi
Udruženje "Rhino" protiv Švicarske, tačka 65). Također ukazuje na stav Evropskog suda "da bi se u situacijama kada je raspuštanje udruženja jedina sankcija dostupna prema domaćem pravu bez obzira na težinu dotične povrede, veća fleksibilnost u izboru srazmjernije sankcije mogla postići uvođenjem manje radikalnih alternativnih sankcija" (
op. cit., Tebieti Muhafize Cemiyyeti i Israfllov protiv Azerbejdžana, tačka 82). Stoga smatra da osporeni zakon u dijelu postupanja kao "agenata stranog utjecaja" ne ispunjava uvjet proporcionalnosti. U tom kontekstu, podnosilac zahtjeva je istakao da je Evropski sud u predmetu
Ecodefence i drugi protiv Rusije utvrdio izostanak proporcionalnosti iako su kao sankcije bile predviđene i novčane kazne za nevladine organizacije. Smatra da sankcioniranje u vidu prestanka rada za svako postupanje koje potpada pod kategoriju "agenti stranog utjecaja", kako je to propisano osporenim zakonom, očigledno ne zadovoljava kriterij proporcionalnosti.
IV. Relevantni propisi
18.
Zakon o Posebnom registru i javnosti rada neprofitnih organizacija ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 19/25) u relevantnom dijelu glasi:
Član 1.
Ovim zakonom uspostavlja se Poseban registar neprofitnih organizacija osnovanih u Republici Srpskoj koje finansijski ili na drugi način pomažu strani subjekti (u daljem tekstu: Registar), političko djelovanje i političke aktivnosti neprofitnih organizacija koje ih određuje kao agente stranog uticaja, uređuju uvjeti i način obezbjeđenja javnosti rada, te propisuju druga pitanja u vezi sa radom tih organizacija.
Član 2.
(1) Pod neprofitnim organizacijama iz člana 1. ovog zakona podrazumijevaju se udruženja i fondacije, kao i strane i međunarodne nevladine organizacije osnovane i registrirane u Republici Srpskoj u skladu sa Zakonom o udruženjima i fondacijama Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske", br. 52/01 i 42/05), koje u cijelosti ili djelimično finansiraju druge države, njihovi organi ili njihovi ovlašteni zastupnici, međunarodne i strane organizacije, strani državljani ili registrirane nevladine organizacije koje se finansiraju iz inozemstva (u daljem tekstu: neprofitne organizacije).
(2) Pod stranim subjektom podrazumijeva se vlada, izvršni organ druge države ili strana politička stranka, fizičko lice koje nema državljanstvo Bosne i Hercegovine i prebivalište u Bosni i Hercegovini ili pravno lice ili grupa pravnih lica koja je organizirana, registrirana ili osnovana po propisima druge države ili koja ima sjedište u drugoj državi.
(3) Vlada druge države označava izvršni organ vlasti svake države osim Bosne i Hercegovine.
(4) Strana politička stranka označava svaku političku stranku registriranu po propisima druge države.
(5) Agent stranog uticaja, u smislu ovog zakona, jeste neprofitna organizacija koju finansijski ili na drugi način pomažu strani subjekti, a koja se bavi političkim djelovanjem ili političkim aktivnostima propisanim članom 3. ovog zakona, kao i drugim aktivnostima koje se odnose na političko organiziranje i djelovanje usmjereno na ugrožavanje demokratije, narušavanje integriteta Republike Srpske, kršenje Ustavom Republike Srpske zajamčenih sloboda i prava i raspirivanje nacionalne, rasne ili vjerske mržnje i netrpeljivosti.
Član 3.
(1) Političko djelovanje neprofitnih organizacija podrazumijeva učešće u predizbornoj kampanji političkih stranaka i kandidata, prikupljanje sredstava za političke stranke i kandidate, finansiranje kandidata, odnosno političkih stranaka i provođenje političke aktivnosti u svrhu ostvarivanja uticaja na formiranje javnog mnjenja radi postizanja političkih ciljeva.
(2) Politička aktivnost označava svaku aktivnost prema organima, institucijama ili izabranim predstavnicima Republike Srpske ili predstavnicima Republike Srpske u institucijama Bosne i Hercegovine u smislu formulisanja politike, političkog ili javnog interesa Republike Srpske.
(3) Neprofitnim organizacijama nije dozvoljeno političko djelovanje niti obavljanje političke aktivnosti u smislu st. 1. i 2. ovog člana.
(4) Statut, djelovanje i aktivnosti neprofitnih organizacija ne mogu biti suprotni ustavnom poretku niti usmjereni na ugrožavanje demokratije, narušavanje integriteta Republike Srpske, kršenje Ustavom Republike Srpske zajamčenih sloboda i prava i raspirivanje nacionalne, rasne ili vjerske mržnje i netrpeljivosti.
Član 4.
Političkim djelovanjem, u smislu ovog zakona, ne smatra se djelovanje u oblasti nauke, kulture, socijalne i zdravstvene zaštite, sporta, zaštite potrošača, zaštite prava nacionalnih manjina i lica sa invaliditetom, zaštite životne sredine, borbe protiv korupcije, filantropije, volonterstva i informiranja, kao i djelovanje u okviru Ustavom Republike Srpske zagarantiranih sloboda i prava.
Član 5.
Materijali neprofitnih organizacija koji se objavljuju putem elektronskih medija, informacionih i telekomunikacionih mreža ili se na drugi način distribuišu moraju imati oznaku neprofitne organizacije.
Član 6.
Registar uspostavlja i vodi Ministarstvo pravde (u daljem tekstu: Ministarstvo).
Član 7.
U Registar se upisuju podaci za neprofitne organizacije, i to:
1) naziv i sjedište osnivača,
2) podaci o osnivačkom aktu i rješenju o upisu izdato od nadležnog organa,
3) podaci o statutu,
4) organi neprofitne organizacije,
5) odluka o izboru lica ovlaštenog za zastupanje.
Član 8.
(1) Neprofitna organizacija obavezna je da podnese prijavu Ministarstvu, u roku od 15 dana od dana prijema finansijskih sredstava ili druge vrste pomoći od stranog subjekta, na obrascu prijave koji pravilnikom propisuje ministar pravde (u daljem tekstu: ministar).
(2) Podnosilac prijave obavezan je da o svim promjenama u svom djelovanju dostavi dopunu prijave u roku od 30 dana od dana nastanka promjene.
Član 9.
Ako se u postupku podnošenja ili dopune prijave utvrdi da je prijava ili dopuna nepotpuna, primjenjuju se odredbe Zakona o općem upravnom postupku ("Službeni glasnik Republike Srpske", br. 13/02, 87/07, 50/10 i 66/18).
Član 10.
(1) Podaci upisani u Registar, kao i dokumentacija na osnovu koje se upis vrši moraju biti dostupni i dati na uvid nadležnom inspekcijskom organu.
(2) Ministarstvo, na zahtjev suda, javnog tužilaštva, Ministarstva unutrašnjih poslova ili nadležnog odbora Narodne skupštine Republike Srpske, dostavlja podatke upisane u Registar.
(3) Izuzetno od stava 2. ovog člana, podaci upisani u Registar mogu se dati na uvid i drugim organima Republike Srpske na obrazložen zahtjev, ako za to postoji opravdan interes.
Član 11.
(1) Neprofitna organizacija koja je upisana u Registar obavezna je da Ministarstvu dostavi polugodišnji i godišnji finansijski izvještaj sa naznakom uplatioca, visine doznačenih sredstava, vrste i iznosa naknade i prihoda izraženih u novcu ili drugoj vrijednosti, kao i izvještaj o utrošku sredstava.
(2) Ministarstvo dostavlja Poreskoj upravi Republike Srpske finansijski izvještaj radi kontrole finansijskog poslovanja.
Član 12.
Nadzor nad zakonitošću rada neprofitne organizacije vrši nadležni inspekcijski organ.
Član 13.
Redovan inspekcijski nadzor nad zakonitošću rada neprofitne organizacije vrši se jednom godišnje.
Član 14.
Izuzetno, vanredni inspekcijski nadzor nad zakonitošću rada neprofitne organizacije provodi se po predstavkama građana, pravnih lica, javno dostupnih informacija, organa Republike Srpske ili na zahtjev nadležnog odbora Narodne skupštine Republike Srpske.
Član 15.
Ministarstvo prati aktivnosti neprofitnih organizacija iz člana 2. stav 1. ovog zakona kako na teritoriji Republike Srpske, tako i u drugim dijelovima Bosne i Hercegovine.
Član 16.
U slučaju da neprofitna organizacija u svom djelovanju postupa suprotno Ustavu Republike Srpske i propisima Republike Srpske, djeluje i provodi aktivnosti na način kako je to propisano članom 3. ovog zakona, odnosno kao agent stranog uticaja na štetu individualnih i drugih prava građana, ili ukoliko Poreska uprava Republike Srpske utvrdi nepravilnosti u finansijskom poslovanju, Ministarstvo dostavlja prijedlog nadležnom sudu za zabranu obavljanja rada i podnosi prijavu protiv odgovornih lica u skladu sa odredbama krivičnog zakonodavstva Republike Srpske.
Član 17.
Na pitanja koja nisu propisana ovim zakonom primjenjuju se odredbe Zakona o udruženjima i fondacijama Republike Srpske.
Član 18.
Novčanom kaznom od 1.000 KM do 5.000 KM kaznit će se za prekršaj neprofitna organizacija, koja:
1) ne obilježi promotivni materijal u skladu sa članom 5. ovog zakona,
2) ne podnese prijavu ili prilikom podnošenja prijave ili dopune prijave da netačan podatak u vezi sa upisom u Registar iz člana 8. ovog zakona,
3) ne dostavi dopunu prijave o izvršenim promjenama u roku propisanom u članu 8. stav 2. ovog zakona,
4) ne dostavi finansijski izvještaj iz člana 11. ovog zakona.
Član 19.
(1) Ministarstvo će uspostaviti Registar u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovog zakona.
(2) Ministar će u roku od 60 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona donijeti Pravilnik o sadržaju i obrascu prijave za upis u Registar iz člana 8. stav 1. ovog zakona.
Član 20.
Ovaj zakon stupa na snagu narednog dana od dana objave u "Službenom glasniku Republike Srpske".
19.
Obrazloženje prijedloga Zakona o Posebnom registru i javnosti rada neprofitnih organizacija u relevantnom dijelu glasi:
IV RAZLOZI ZA DONOŠENJE ZAKONA
Zakon o udruženjima i fondacijama Republike Srpske uredio je pitanja osnivanja, postupak registracije, unutrašnju organizaciju i prestanak rada udruženja i fondacija, s tim da oblast javnosti rada nije regulirao.
Primarni cilj za usvajanje ovog prijedloga jeste javnost rada neprofitnih organizacija. Rad neprofitnih organizacija u Republici Srpskoj, osnovanih u skladu sa Zakonom o udruženjima i fondacijama, koje finansijski ili na drugi način pomažu strani subjekti, njihovo političko djelovanje i političke aktivnosti kao agenata stranog utjecaja do danas nije uređeno zakonom, čime se stvaraju pretpostavke za urušavanje ustavnog uređenja i pravnog poretka Republike Srpske i čine štetne posljedice na rad organa i organizacija Republike Srpske.
20.
Zajedničko mišljenje o Nacrtu zakona Republike Srpske o Posebnom registru i javnosti rada neprofitnih organizacija Evropske komisije za demokratiju putem prava (Venecijanska komisija) i Kancelarije OSCE-a za demokratske institucije i ljudska prava (ODIHR), usvojeno na plenarnoj sjednici Venecijanske komisije 9. i 10. juna 2023. godine, u relevantnom dijelu glasi:
Obrazloženje za izradu Nacrta zakona je nejasno i očigledno nije zasnovano na bilo kakvoj procjeni rizika ili konsultacijama s udruženjima i ostalima na koje potencijalno zakon ima utjecaj. Obrazloženje Nacrta zakona samo se odnosi na neadekvatnost postojećeg zakonskog okvira i potrebu da se poveća transparentnost udruženja ili nevladinih organizacija koje dobijaju sredstva iz inostranstva. U tom pogledu, ODIHR i Venecijanska komisija ponavljaju da povećanje transparentnosti samo po sebi ne predstavlja legitiman cilj kao što je predviđeno međunarodnim instrumentima, iako može predstavljati sredstvo u ostvarivanju jednog ili više legitimnih ciljeva priznatih kao omogućavanje ograničenja prava na slobodu udruživanja, kao što je javni red ili prevencija zločina kao što su pranje novca i finansiranje terorizma.
Iz informacija kojima raspolažu ODIHR i Venecijanska komisija ne čine se relevantni i dovoljni razlozi za podvrgavanje NPO-a dodatnim zahtjevima registracije i izvještavanja. Nacrt zakona je formuliran u previše neodređenim i dvosmislenim terminima, gdje su povrede nepredvidive, a sankcije nesrazmjerno stroge, uključujući zabranu rada spomenutih NPO-a.
Mnogi široko formulirani pojmovi Nacrta zakona, uključujući definiciju NPO-a, vjerovatno će biti u suprotnosti sa zahtjevom da svako ograničenje prava slobode udruživanja mora biti propisano zakonom, što podrazumijeva da bude predvidljivo. Posebno, obim političkih aktivnosti od kojih se NPO mora suzdržati nije u skladu sa zahtjevom predvidljivosti, jer će za takvu organizaciju biti vrlo teško procijeniti koje vrste aktivnosti ili zagovaranje su ilegalni prema članovima 3. i 4. Nacrta zakona, čime se također prekomjerno ograničava pravo slobode izražavanja s efektom zastrašivanja otvorenih diskusija o pitanjima od vitalnog interesa za javnost.
Novim obavezama izvještavanja nametnutim NPO-ima bi se zahtijevale informacije o donatoru i iznosu dodijeljenih sredstava, bez ikakve minimalne granične vrijednosti, što znači da bi NPO-i bili obavezni da prijave sva primljena sredstva, bez obzira na iznos, čak i manje sume, što bi predstavljalo značajan teret za predmetne NPO-e. Nacrt zakona ne definira jasno vrstu informacija ili dokumenata koje može zahtijevati nadležno inspekcijsko tijelo. Ne sadrži zaštitne mjere kako bi se spriječio potencijalni rizik od zloupotrebe propisa ili diskriminatorskih mjera koje mogu dovesti do uznemiravanja. Postoji također veliki rizik da se odredbe Nacrta zakona o zabrani rada NPO-a zbog djela suprotnih njegovim odredbama, bez obzira na njihovu ozbiljnost, primijene bez poštovanja principa proporcionalnosti. Obim novčanih kazni koje mogu biti izrečene za povrede odredbi Nacrta zakona također je znatno veći od predviđenih kazni iz Zakona iz 2001. godine i izgleda nesrazmjerno. Nacrtu zakona također nedostaju odredbe koje garantiraju pristup efektivnim pravnim lijekovima radi osporavanja ili traženja preispitivanja odluka donijetih u kontekstu njegove primjene, a koje mogu povrijediti pravo na slobodu udruživanja i izražavanja.
S obzirom na postojeće ozbiljne nedostatke Nacrta zakona, ODIHR i Venecijanska komisija pozivaju vlasti Republike Srpske da ponovo razmotre njegovo usvajanje i da se uključe u daljnje konsultacije sa svim akterima s ciljem garantiranja uživanja prava na slobodu udruživanja i slobode izražavanja u Republici Srpskoj, uz proširenje djelokruga propisa. Ukoliko organi javne vlasti ipak nastave s procedurom donošenja ovog Nacrta zakona, neophodno je jasno obrazložiti potrebu za tim. To podrazumijeva procjenu rizika sektora civilnog društva i značajno revidiranje i poboljšanje postojećih nacrta odredbi kako bi se osigurala usklađenost s principima pravne sigurnosti, legitimiteta, neophodnosti i proporcionalnosti u skladu s međunarodnim standardima ljudskih prava.
Venecijanska komisija i ODIHR ostaju na raspolaganju organima Republike Srpske za daljnju pomoć u vezi s ovim pitanjem.
21.
Osnovni principi o statusu nevladinih organizacija u Evropi i Memorandum objašnjenja, Strasbourg, 13. novembar 2002. godine, i Preporuka CM/Rec(2007)14 Komiteta ministara Vijeća Evrope državama članicama o pravnom statusu nevladinih organizacija u Evropi (10. oktobar 2007. godine) u relevantnom dijelu glase:
Nevladine organizacije mogu tražiti i primati finansijska sredstva – gotovinu ili donacije u naturi – od druge zemlje, multilateralnih agencija ili institucionalnog ili pojedinačnog donatora, u skladu s općenito primjenjivim deviznim i carinskim zakonima (tačka 50. Osnovnih principa i tačka 50. Preporuke Komiteta ministara). Mogućnost nevladinih organizacija da traže donacije u gotovini ili u naturi je osnovni princip, prirodna posljedica njihove neprofitne prirode. Takvi doprinosi, zajedno s prihodima od bilo koje ekonomske aktivnosti, predstavljaju vitalno sredstvo nevladinih organizacija za finansiranje ostvarivanja svojih ciljeva. Međutim, ta mogućnost da nevladine organizacije prikupljaju sredstva nije apsolutna i može biti predmet regulacije, s ciljem zaštite ciljne publike (tačka 56. Memoranduma s obrazloženjem).
U duhu transparentnosti i odgovornosti, nevladine organizacije treba da podnose godišnji izvještaj svojim članovima i direktorima. Takvi izvještaji se također mogu zahtijevati da se podnose određenom nadzornom tijelu, ako su dotičnim nevladinim organizacijama odobrene bilo kakve porezne privilegije ili druga javna podrška. Konkretno, relevantne knjige, evidencije i aktivnosti nevladinih organizacija mogu, kada je to propisano zakonom ili ugovorom, biti predmet inspekcije nadzorne agencije. Nevladine organizacije bi općenito trebale imati reviziju svojih računa od strane institucije ili lica nezavisnog od njihovog menadžmenta (tačke 60–64. Osnovnih principa i tačke 62–66. Preporuke Komiteta ministara).
22.
Deklaracija Ujedinjenih nacija o pravima i odgovornostima pojedinaca, grupa i državnih organa u unapređivanju i zaštiti univerzalno priznatih ljudskih prava i osnovnih sloboda (Rezolucija Generalne skupštine 53/144 od 8. marta 1999. godine) u relevantnom dijelu glasi:
Član 13.
Svako ima pravo, pojedinačno i zajedno s drugima, da traži, prima i koristi resurse izričito za svrhu unapređenja i zaštite ljudskih prava i osnovnih sloboda miroljubivim sredstvima, a shodno članu 3. aktuelne deklaracije.
23.
Rezolucija Vijeća za ljudska prava Ujedinjenih nacija 22/6 o zaštiti branilaca ljudskih prava (21. mart 2013. godine) u relevantnom dijelu glasi:
5. podstiče države da javno priznaju važnu i legitimnu ulogu branilaca ljudskih prava u promociji ljudskih prava, demokratije i vladavine prava kao bitne komponente osiguranja njihove zaštite, uključujući i poštovanje nezavisnosti njihovih organizacija i izbjegavanje stigmatizacije njihovog rada;
9. Također poziva države: (a) da osiguraju da zahtjevi za izvještavanje koji se postavljaju pojedincima, grupama i organima društva ne ometaju funkcionalnu autonomiju;
[…]
24.
Zakon o udruženjima i fondacijama Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 52/01 i 42/05)
Za potrebe ove odluke koristi se tekst propisa koji je u službenom glasilu objavljen samo na srpskom jeziku, ali lektoriran na službene jezike u Bosni i Hercegovini, koji u relevantnom dijelu glasi:
Glava I
OPĆE ODREDBE
Član 1.
Zakonom o udruženjima i fondacijama (u daljnjem tekstu: Zakon) uređuje se osnivanje, registracija, unutrašnja organizacija i prestanak rada udruženja i fondacija.
Član 3.
Udruženja i fondacije samostalno određuju svoje ciljeve i djelatnosti u skladu s Ustavom i zakonom.
Statut i djelovanje udruženja i fondacija ne mogu biti suprotni ustavnom poretku niti usmjereni na njegovo nasilno podrivanje, raspirivanje nacionalne, rasne i vjerske mržnje i netrpeljivost ili diskriminacije zabranjene Ustavom i zakonom.
Ciljevi i djelatnost udruženja i fondacija ne mogu uključivati angažiranja u predizbornoj kampanji političkih stranaka i kandidata, prikupljanje sredstava za političke stranke i kandidate i finansiranje kandidata, odnosno političkih stranaka.
Član 5.
Udruženja i fondacije podnose godišnji izvještaj o radu i finansijski izvještaj u skladu sa zakonom, drugim propisima i statutom.
Član 29. stav 3.
Ako sud utvrdi da su statutarni ciljevi i djelatnost udruženja ili fondacije u suprotnosti s odredbama člana 3. st. 2. i 3, člana 4. stav 1. Zakona, rješenjem će odbiti zahtjev za upis u registar.
Član 31.
Udruženja i fondacije dužni su sudu podnijeti prijavu o svakoj promjeni činjenica koje se upisuju u registar, u roku od 30 dana od dana izvršene promjene.
Član 41.
Udruženju, odnosno fondaciji zabranit će se rad:
- ako djeluje suprotno odredbama člana 3. stav 2. ovog zakona;
- ako nakon izrečene prekršajne kazne saglasno članu 47. stav 1. tač. 1. i 4. ovog zakona nastavi da obavlja djelatnost zbog koje je izrečena prekršajna kazna.
U slučajevima iz prethodnog stava postupak provodi Registarski sud shodnom primjenom odredaba Zakona o krivičnom postupku.
Glava VIII
NADZOR NAD ZAKONITOŠĆU RADA UDRUŽENJA I FONDACIJA
Član 43.
Nadzor nad zakonitošću rada udruženja i fondacija vrši nadležni organ uprave Republike Srpske u čije područje spada praćenje stanja u oblasti na koju se odnosi djelatnost udruženja ili fondacije.
Glava IX
KAZNENE ODREDBE
Član 47.
Kaznom od 300 KM do 3.000 KM kaznit će se zbog prekršaja udruženje ili fondacija koja:
1. obavlja djelatnosti koje nisu saglasne ciljevima udruženja ili fondacije (član 3. stav 3, član 4. stav 1, čl. 11. i 21);
[…]
3. sudu ne prijavi promjene podataka koji se upisuju u registar u roku od 30 dana od dana nastupanja ove promjene (član 31);
[…]
Kaznom od 100 KM do 1.000 KM za prekršaje iz prethodnog stava ovog člana kaznit će se odgovorno lice udruženja ili fondacije.
V. Dopustivost
25. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredbe člana VI/3.a) Ustava BiH, koja glasi:
a) Ustavni sud je jedini nadležan da odlučuje o bilo kojem sporu koji se javlja po ovom Ustavu između dva entiteta, ili između Bosne i Hercegovine i jednog ili oba entiteta, te između institucija Bosne i Hercegovine, uključujući ali ne ograničavajući se na to:
- Da li je odluka entiteta da uspostavi poseban paralelan odnos sa susjednom državom u skladu sa ovim Ustavom, uključujući i odredbe koje se odnose na suverenitet i teritorijalni integritet Bosne i Hercegovine.
- Da li je bilo koja odredba ustava ili zakona jednog entiteta u skladu sa ovim Ustavom.
Sporove može pokrenuti član Predsjedništva, predsjedavajući Vijeća ministara, predsjedavajući, ili njegov zamjenik, bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine; jedna četvrtina članova/delegata bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine, ili jedna četvrtina članova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog entiteta.
26. Zahtjeve za ocjenu ustavnosti podnijeli su zamjenik predsjedavajućeg Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine i član Predsjedništva Bosne i Hercegovine, što znači da su zahtjeve podnijeli ovlašteni subjekti u smislu člana VI/3.a) Ustava BiH. Također, Ustavni sud zapaža da podnosioci zahtjeva traže ocjenu ustavnosti Zakona o Posebnom registru i javnosti rada neprofitnih organizacija, iz čega slijedi da je nesporno da postoji nadležnost Ustavnog suda za odlučivanje.
27. Stoga, imajući u vidu odredbe člana VI/3.a) Ustava BiH i člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je utvrdio da su zahtjevi dopustivi zato što su ga podnijeli ovlašteni subjekti. Također, ne postoji nijedan formalni razlog iz člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda zbog kojeg zahtjev ne bi bio dopustiv.
VI. Meritum
28. Podnosioci zahtjeva smatraju da je osporeni zakon u suprotnosti sa čl. I/2, II/1, II/2, II/3.f), g), h) i i), II/4, II/6, II/7, II/8. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, zatim čl. 8, 9, 10, 11. i 14. Evropske konvencije, članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju, kao i čl. 17, 18, 19, 22. i 26. MPGPP. Imajući u vidu navode podnosilaca zahtjeva, Ustavni sud smatra da oni prije svega pokreću pitanje usklađenosti osporenog zakona u odnosu na pravo na slobodu udruživanja iz člana II/3.i) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 11. Evropske konvencije.
1. Pravo na slobodu udruživanja
29.
Ustav Bosne i Hercegovine u relevantnom dijelu glasi:
Član II/3.
Sva lica na teritoriji Bosne i Hercegovine uživaju ljudska prava i slobode iz stava 2. ovog člana, što uključuje:
i) Slobodu mirnog okupljanja i slobodu udruživanja s drugima.
30.
Evropska konvencija u relevantnom dijelu glasi:
Član 11.
1. Svako ima pravo na slobodu mirnog okupljanja i slobodu udruživanja s drugima, uključujući i pravo da osniva sindikat i da mu pristupa radi zaštite svojih interesa.
2. Za ostvarivanje ovih prava ne smiju se postavljati nikakva ograničenja, osim onih koja su propisana zakonom i koja su neophodna u demokratskom društvu u interesu nacionalne sigurnosti ili javne sigurnosti, radi sprečavanja nereda ili kriminala, zaštite zdravlja ili morala, ili radi zaštite prava i sloboda drugih. Ovim članom ne sprečava se zakonito ograničavanje ostvarivanja ovih prava pripadnicima oružanih snaga, policije ili državne uprave.
Osnovni principi u vezi s ulogom udruženja u demokratskom društvu
31. Ustavni sud podsjeća da je Evropski sud u više navrata potvrdio direktan odnos između demokratije i pluralizma i slobode udruživanja. Način na koji nacionalno zakonodavstvo sadržava tu slobodu i način na koji je vlasti primjenjuju u praksi doista otkriva stanje demokratije u određenoj državi (vidi Evropski sud,
Gorzelik i drugi protiv Poljske [VV], presuda od 17. februara 2004. godine, predstavka broj 44158/98, tačka 88). Dok se u kontekstu člana 11. Evropske konvencije Evropski sud često poziva na suštinsku ulogu političkih partija u osiguravanju pluralizma i demokratije, udruženja koja su formirana u druge svrhe također su važna za pravilno funkcioniranje demokratije. Naime, pluralizam je također izgrađen na istinskom prepoznavanju i poštovanju različitosti i dinamike kulturnih tradicija, etničkih i kulturnih identiteta, vjerskih uvjerenja, te umjetničkih, književnih i društveno-ekonomskih ideja i koncepata. Harmonična interakcija lica i grupa s različitim identitetima je neophodna za postizanje društvene kohezije. Sasvim je prirodno da se, tamo gdje civilno društvo funkcionira na zdrav način, učešće građana u demokratskom procesu u velikoj mjeri ostvaruje pripadnošću udruženjima u koja se mogu integrirati jedni s drugima i zajedno ostvarivati zajedničke ciljeve (vidi Evropski sud,
Zhdanov i drugi protiv Rusije, presuda od 16. jula 2019. godine, predstavka broj 12200/08 i druge dvije, tačka 115). Naime, učestvovanje građana u demokratskom procesu uglavnom se postiže članstvom u udruženjima u kojima se oni mogu povezati i zajedno raditi na postizanju zajedničkih ciljeva (
op. cit., Moskovski ogranak Vojske spasa protiv Rusije, tačka 61). Sloboda udruživanja naročito je važna za pripadnike manjina, uključujući i nacionalne i etničke manjine. Naime, osnivanje udruženja radi izražavanja i promocije njenog identiteta može biti ključno u pomaganju manjini da očuva i zaštiti svoja prava (
idem, Gorzelik i drugi protiv Poljske, tačka 93).
32. Prema stavu Evropskog suda, sposobnost građana da formiraju pravno lice kako bi kolektivno djelovali na polju od zajedničkog interesa jedan je od najvažnijih aspekata prava na slobodu udruživanja bez kojeg bi to pravo bilo lišeno svakog značenja. Svakako, države imaju pravo uvjeriti se da su cilj i aktivnosti udruženja u skladu sa zakonskim propisima, ali moć države da zaštiti svoje institucije i građane od udruženja koja bi ih mogla ugroziti mora se restriktivno koristiti jer izuzetke od pravila slobode udruživanja treba tumačiti striktno i samo uvjerljivi razlozi mogu ograničiti tu slobodu. Svako uplitanje mora odgovarati "hitnoj društvenoj potrebi", pri čemu izraz "neophodan" nema fleksibilnost izraza kao "korisno" ili "poželjno" (
idem, Gorzelik i drugi protiv Poljske. tač. 88. i 94–95). Evropski sud je priznao da funkcija stvaranja različitih platformi za javnu debatu nije ograničena na štampu, već je mogu obavljati, između ostalih, i nevladine organizacije čije su aktivnosti suštinski element informirane javne debate. Također je prihvatio da kada nevladina organizacija skreće pažnju na pitanja od javnog interesa, ona ima ulogu "javnog čuvara" od slične važnosti kao i štampa i može se okarakterizirati kao "društveni čuvar" kojem se garantira slična zaštita prema Evropskoj konvenciji koja se daje štampi. Način na koji "javni čuvari" provode svoje aktivnosti može imati značajan utjecaj na pravilno funkcioniranje demokratskog društva. U interesu je demokratskog društva omogućiti štampi da izvrši svoju vitalnu ulogu "javnog čuvara" u prenošenju informacija o pitanjima od javnog značaja, kao što je i omogućiti nevladinim organizacijama koje istražuju državu da učine istu stvar (vidi Evropski sud,
Magyar Helsinki Bizottság protiv Mađarske [VV], presuda od 8. novembra 2016. godine, predstavka broj 18030/11, tač. 166. i 167. s daljnjim referencama).
Relevantna praksa Evropskog suda
33. Ustavni sud ukazuje da je Evropski sud u predmetu
Ecodefence i drugi protiv Rusije (vidi Evropski sud,
Ecodefence i drugi protiv Rusije, presuda od 14. juna 2022. godine, predstavke br. 9988/13 i 60 drugih) ispitivao da li je donošenjem Zakona o stranim agentima i njegovom primjenom Rusija povrijedila prava udruženja – aplikanata iz tog postupka zaštićena članom 11. Evropske konvencije. Naime, stupanjem na snagu tog zakona u Rusiji udruženja – aplikanti su bila obavezna, pod prijetnjom izricanja upravnih i krivičnih sankcija, da se registriraju kao "strani agenti" jer su bili "politički aktivni" i određeni dio svojih sredstava priskrbljivali su iz "stranog finansiranja". Naknadnim izmjenama i dopunama Zakona o stranim agentima uvedene su dodatne obaveze za nevladine organizacije i lica ovlaštena za njihovo zastupanje, a koje su uključivale označavanje svake njihove publikacije kao publikacije koju je izdao "strani agent", stroge revizije, te učestale i nenajavljene inspekcije. Također, izmjenama navedenog zakona povećana su diskreciona ovlaštenja Ministarstva pravosuđa koje je samostalno moglo neko udruženje upisati u registar "stranih agenata". Rezultat svega navedenog bilo je značajno ograničenje i smanjenje aktivnosti udruženja u područjima civilnog društva u kojima su djelovala poput ljudskih prava, zaštite okoliša, obrazovanja, migranata i sl. Konačno, opterećena značajnim ograničenjima u djelovanju i finansiranju zbog primjene Zakona o stranim agentima mnoga od udruženja (aplikanti) morala su donijeti odluku o prestanku postojanja, to jest prestala su postojati zbog otvaranja stečajnog postupka.
34. Evropski sud je zaključio da je došlo do miješanja u pravo na slobodu udruživanja jer su udruženja – aplikanti i lica ovlaštena za njihovo zastupanje bili direktno pogođeni kombinacijom inspekcija, novih zahtjeva za registraciju, sankcija i ograničenja izvora finansiranja te načina djelovanja nametnutih Zakonom o stranim agentima. Stoga su morali značajno promijeniti svoje postupanje kako bi smanjili rizik od upravnih kazni dok su bili u registru "stranih agenata", koje mjere i ograničenja su doveli i do prestanka postojanja nekih od udruženja (vidi tač. 78–87).
35. Dalje, razmatrajući zakonitost miješanja u pravo na slobodu udruživanja, Evropski sud je analizirao preciznost pojmova "politička aktivnost", "strano finansiranje" i "strani agent" koji su korišteni u Zakonu o stranim agentima. U vezi s tim je istakao da je u praksi pojam "politička aktivnost" proširen na bilo koji oblik javnog zagovaranja širokog skupa tema bez utvrđivanja da li je postojala namjera utjecaja na državnu politiku. To je dovelo do pravne nesigurnosti zbog koje nevladina udruženja nisu znala kako prilagoditi svoje djelovanje i postupanje ako su željela učestvovati u aktivnostima civilnog društva. U pogledu "stranog finansiranja", Evropski sud je istakao da Zakon o stranim agentima nije sadržavao bilo kakva pravila o svrsi "stranog finansiranja", te se od državnih vlasti nije zahtijevalo uspostavljanje bilo kakve veze između takvog finansiranja i navodne "političke aktivnosti" udruženja na koje se Zakon primjenjivao. Nepostojanje jasnih pravila dovelo je do apsurdnih situacija poput one u kojoj su ruski sudovi zaključili da se udruženje finansira iz stranih izvora zato jer mu je hotel iz Norveške vratio dio uplate kada su preplatili zakup konferencijske dvorane. Na taj način, bez jasnih i predvidivih kriterija, nacionalnim vlastima dato je neograničeno ovlaštenje pri ocjeni da li neko finansiranje treba smatrati stranim ili ne, nezavisno od toga koliko je udaljena ili slaba bila njihova veza sa stranim izvorom. Stoga je Evropski sud zaključio da je uređenje pojma "strano finansiranje" dopuštalo njegovo preširoko i nepredvidivo tumačenje, zbog čega udruženja nisu mogla organizirati svoje finansijsko poslovanje. Konačno, analizirajući zakonsko uređenje pojma "strani agent", Evropski sud je primijetio da Zakon o stranim agentima nije predviđao da agent mora djelovati u interesu principala ili lica koje mu je isplatilo određena sredstva da bi ga se kategoriziralo kao stranog agenta. Na taj način, svako nevladino udruženje u Rusiji koje je obavljalo bilo kakvu "političku aktivnost" i primilo neka sredstva iz "stranih izvora" moglo je biti zavedeno u registar "stranih agenata". Tako široko postavljana definicija agenta, komparativno gledano, svakako je bila nešto novo, no, prema utvrđenju Evropskog suda, nije bila nejasna ili nepredvidiva u svojoj primjeni, pa stoga nije bila nezakonita. Imajući u vidu navedeno, Evropski sud je zaključio da pojmovi "politička aktivnost" i "strano finansiranje" nisu ispunili zahtjev predvidljivosti, što je
per se bilo dovoljno za utvrđivanje povrede člana 11. u svjetlu člana 10. Evropske konvencije. Ipak, s obzirom na to da su neka pitanja, poput pitanja načina zakonskog određivanja pojma "strani agent", bila usko vezana uz to da li je miješanje imalo legitiman cilj te da li je bilo nužno u demokratskom društvu, Evropski sud je analizirao i ta pitanja (vidi tač. 89–118).
36. Dalje, Evropski sud je prihvatio tvrdnju Vlade Rusije da su zakonska uređenja materije o "stranim agentima", kao i predviđene mjere nadzora uvedene s ciljem povećanja transparentnosti u pogledu finansiranja organizacija i udruženja civilnog društva, a radi zaštite javnog reda kao jednog od legitimnih ciljeva iz člana 11. stav 2. Evropske konvencije (vidi tač. 119–122).
37. Analizirajući pitanje da li je miješanje bilo neophodno u demokratskom društvu, Evropski sud je posebno analizirao pitanja propisivanja posebne pravne kategorije "strani agent", nametanja obaveze revizije i dodatnih zahtjeva izvještavanja, ograničavanja pristupa sredstvima finansiranja, te prirodu i ozbiljnost propisanih sankcija za nepoštovanje tih obaveza.
38. U vezi s uvođenjem kategorije "strani agent", istakao je da je takva kategorizacija označavala nevladina udruženja kao organizacije koje su pod stranom kontrolom, bez obzira na činjenicu što su oni bili članovi nacionalnog civilnog društva koji rade u prilog zaštite ljudskih prava, vladavine prava i razvoja ruskog društva i demokratskog sistema. Stoga je zaključio da je pridavanje oznake "strani agent" bilo kojoj organizaciji – podnosiocu predstavke koja je primala sredstva od stranih subjekata bilo neopravdano i štetno, te da bi moglo imati snažan odvraćajući i stigmatizirajući efekat na njihovo poslovanje. Navedeno naročito zbog toga što Zakon o stranim agentima nije zahtijevao poveznicu u vidu djelovanja agenta u korist stranog principala koji mu je isplatio određena sredstva. Stoga je stvaranje posebne pravne kategorije "stranog agenta" u ruskom pravu ozbiljno ograničilo sposobnost udruženja da nastave svoje aktivnosti, kako zbog negativnog stava ciljnih grupa tako i zbog regulatornih i zakonodavnih ograničenja koja su bila predviđena za "strane agente". Pri tome, Evropski sud nije prihvatio prigovore ruske vlade istakavši da nije iznijela relevantne i dovoljne razloge koji bi opravdali stvaranje nove pravne kategorije "stranog agenta". U vezi s tim je istakao da je prethodno pravno uređenje koje se primjenjivalo na udruženja sadržavalo sve potrebne mehanizme za vršenje nadzora nad zaprimanjem i trošenjem sredstava kojima su udruženja raspolagala, uključujući i primanje i trošenje sredstava iz stranih izvora. Stoga je zaključio da ničim nije dokazano da su preduzete mjere i novo zakonsko uređenje doprinijeli deklariranom legitimnom cilju povećanja transparentnosti, niti da su predstavljali prijeku društvenu potrebu (vidi tač. 137–146).
39. U pogledu revizije i dodatnih zahtjeva izvještavanja, Evropski sud je podsjetio da nije sporno da države članice mogu zakonodavstvom uspostaviti pravila i zahtjeve o korporativnom upravljanju i upravljačkim tijelima, a onda i osigurati usklađenost pravnih subjekata s tim pravilima (
op. cit., Tebieti Mühafize Cemiyyeti i Israfilov protiv Azerbejdžana, tačka 54). Međutim, u onoj mjeri u kojoj zakonske izmjene pred postojeće organizacije postavljaju nove zahtjeve i obaveze, potrebno je da se one mogu opravdati kao nužne u demokratskom društvu. U tom smislu, Evropski sud je utvrdio da ruska vlada nije uspjela iznijeti relevantne i dovoljne razloge za nametanja novih obaveza udruženjima koja su bila označena kao "strani agenti". Zahtjevi poput učestalijeg podnošenja izvještaja, obavezne revizije, objave na posebnim internetskim stranicama, uskraćivanja mogućnosti vođenja jednostavnog knjigovodstva i sl. nametnuli su značajan i prekomjeran finansijski teret na udruženja te su narušili njihovu sposobnost da se bave svojim osnovnim aktivnostima. Stoga, Evropski sud je zaključio da ni dodatne revizije i zahtjevi izvještavanja nisu bili nužni u demokratskom društvu (vidi tač. 147–159).
40. U vezi s ograničenjem pristupa sredstvima finansiranja, Evropski sud je ukazao da mogućnost udruženja da zatraže, prime i koriste sredstva kako bi mogla raditi na ostvarenju i odbrani svojih ciljeva predstavlja osnovni element prava na slobodu udruživanja (
op. cit., Aliyev protiv Azerbejdžana, tačka 212). Stoga, pri ocjeni srazmjernosti ograničenja prava na slobodu udruživanja, Evropski sud ocjenjuje da li su podnosioci u smislu finansiranja imali na raspolaganju alternativna rješenja. Evropski sud je naglasio da, kako bi se osiguralo da nevladina udruženja mogu obavljati svoju ulogu "čuvara društva", trebala bi biti slobodna tražiti i primati sredstva iz različitih izvora. Raznolikost tih izvora služi kako bi se povećala nezavisnost primalaca takvih sredstava u demokratskom društvu. U tom smislu, Evropski sud je istakao da udruženja u svom djelovanju skreću pažnju na pitanja od javnog interesa te obavljaju ulogu uporedivu s ulogom koju obavljaju mediji, pa stoga zaslužuju i sličnu zaštitu koju medijima pruža Konvencija (
op. cit., Magyar Helsinki Bizottság protiv Mađarske, tač. 166–167). Razmatrajući dilemu u kojoj su se udruženja našla, a koja je uključivala odbijanje svakog "stranog finansiranja" ili prihvatanje značajnih ograničenja koja se primjenjuju na "strane agente", Evropski sud je utvrdio da udruženja – aplikanti nisu ni imala izbor jer je nametnuti izbor između prihvatanja stranog finansiranja ili traženja domaćeg nacionalnog finansiranja predstavljao lažnu alternativu. Osim toga, Evropski sud je utvrdio da ruska vlada nije iznijela relevantne i dovoljne razloge zbog kojih su udruženja uopće morala birati između nastavka svog rada uz prihvatanje stranog finansiranja i opterećujućih zahtjeva statusa "strani agent" te značajnog smanjenja svog djelovanja zbog nedostatka domaćeg finansiranja ili njegove potpune odsutnosti. Zbog toga udruženja bez odgovarajućeg finansiranja nisu bila u mogućnosti da provode aktivnosti zbog kojih su osnovana, a neka od njih su prestala i postojati uslijed nedostupnosti alternativnog finansiranja u zemlji u kojoj ne postoji razvijen sistem privatnih donatora. Slijedom navedenog, Evropski sud je utvrdio da ni ograničenje pristupa sredstvima finansiranja nije bilo nužno u demokratskom društvu (vidi tač. 160–173).
41. Razmatrajući pitanje prirode i ozbiljnosti sankcija, Evropski sud je ukazao da izrečene sankcije ne smiju biti oblik cenzure te ne smiju sprečavati udruženja u izvršavanju njihovih zadaća kao nezavisnih "čuvara društva" (vidi Evropski sud,
Társaság a Szabadságjogokért protiv Mađarske, presuda od 14. aprila 2009. godine, predstavka broj 37374/05, tačka 27). U tom smislu, Evropski sud je primijetio da su Zakonom o stranim agentima propisane novčane kazne za udruženja koja su propustila da se registriraju kao "strani agenti" i ona udruženja koja nisu poštovala zahtjeve koji su proizlazili iz registracije poput posebnih računovodstvenih zahtjeva i obilježavanja vlastitih publikacija. Uvedena je i krivična odgovornost za pojedince koji su namjerno propustili da dostave dokumentaciju za registraciju udruženja kao "stranog agenta". Također je ocijenio da su novčane kazne bile prestroge (čak do iznosa od trideset minimalnih plaća) i nepredvidive, a da za to ruska vlada nije ponudila relevantne i dovoljne razloge. To je za posljedicu imalo da su za mnoga udruženja novčane kazne bile finansijski nepodnošljive, zbog čega su neka od njih morala značajno smanjiti svoje djelovanje ili potpuno prestati s radom jer nisu mogla platiti već izrečene kazne ili se suočiti s budućim kaznama. Stoga je Evropski sud zaključio da priroda i ozbiljnost sankcija nisu mogle biti okarakterizirane kao srazmjerne legitimnom cilju koji se želio postići (vidi tač. 174–186).
42. Sumirajući navedeno, Evropski sud je utvrdio da nisu postojali: (a) relevantni i dovoljni razlozi za uvođenje pravne kategorije "strani agent", (b) potreba za ograničavanjem podnosiocima pristupa finansiranju, (c) potreba za uvođenjem dodatnih obaveza udruženjima koja su bila registrirana kao "strani agenti" te (d) opravdanje za izricanje tako visokih i strogih upravnih i krivičnih sankcija.
Analiza osporenog zakona
43. U kontekstu navedenih standarda, Ustavni sud treba da odgovori na pitanja da li je donošenjem osporenog zakona došlo do miješanja u slobodu udruživanja iz člana II/3.i) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 11. Evropske konvencije, da li je miješanje bilo propisano zakonom, da li je slijedilo legitimni cilj, te da li je miješanje u konkretnom slučaju neophodno u demokratskom društvu.
44. Ustavni sud zapaža da je osporenim zakonom ustanovljen Poseban registar neprofitnih organizacija osnovanih u Republici Srpskoj koje finansijski ili na drugi način pomažu strani subjekti (član 1). Također je uvedena nova pravna kategorija "neprofitnih organizacija" koje predstavljaju udruženja, fondacije i strane i međunarodne nevladine organizacije koje u cijelosti ili djelimično finansiraju druge države, njihovi organi ili njihovi ovlašteni zastupnici, međunarodne i strane organizacije, strani državljani ili registrirane nevladine organizacije koje se finansiraju iz inostranstva i te organizacije su dužne da se upišu u novoformirani registar (član 2. stav 1). Osporenim zakonom neprofitnim organizacijama je zabranjeno "političko djelovanje" i "politička aktivnost", a neprofitne organizacije koje se bave tim aktivnostima su okarakterizirane kao "agenti stranog utjecaja" (član 2. stav 5. i član 3). Pri tome je "političko djelovanje" definirano kao "učešće u predizbornoj kampanji političkih stranaka i kandidata, prikupljanje sredstava za političke stranke i kandidate, finansiranje kandidata, odnosno političkih stranaka i provođenje političke aktivnosti u svrhu ostvarivanja utjecaja na formiranje javnog mnijenja radi postizanja političkih ciljeva". "Politička aktivnost" je definirana kao "svaka aktivnost prema organima, institucijama ili izabranim predstavnicima RS ili predstavnicima RS u institucijama BiH u smislu formuliranja politike, političkog ili javnog interesa RS" (član 3). Kao sankcija za "političko djelovanje", "političku aktivnost", djelovanje kao "agent stranog utjecaja" ili ukoliko Porezna uprava RS utvrdi nepravilnosti u finansijskom poslovanju propisana je sankcija u vidu zabrane obavljanja rada i krivične odgovornosti odgovornih lica (član 16). Dalje je osporenim zakonom neprofitnim organizacijama nametnuta obaveza da označavaju materijale koje objavljuju putem elektronskih medija, informacionih i telekomunikacionih mreža ili se na drugi način distribuiraju oznakom neprofitne organizacije (član 5). Također je propisana obaveza podnošenja prijave Ministarstvu u roku od 15 dana od dana prijema finansijskih sredstava ili druge vrste pomoći od stranog subjekta na posebnom obrascu, te da o svim promjenama u svom djelovanju dostavi dopunu prijave u roku od 30 dana od dana nastanka promjene (član 8). Osporenim zakonom je dalje propisana obaveza neprofitnih organizacija da Ministarstvu dostavljaju polugodišnji i godišnji finansijski izvještaj s naznakom uplatioca, visine doznačenih sredstava, vrste i iznosa naknade i prihoda izraženih u novcu ili drugoj vrijednosti, kao i izvještaj o utrošku sredstava (član 11). Osim toga, propisano je da se nad zakonitošću rada neprofitnih organizacija vrši redovan inspekcijski nadzor jednom godišnje (član 13), te da se izuzetno može provesti vanredni inspekcijski nadzor po predstavkama građana, pravnih lica, javno dostupnih informacija, organa Republike Srpske ili na zahtjev nadležnog odbora Narodne skupštine Republike Srpske (član 14). Konačno, osporenim zakonom su propisani prekršaji sa zaprijećenom novčanom kaznom u iznosu od 1.000 do 5.000 KM u slučaju da neprofitna organizacija: 1) ne obilježi promotivni materijal; 2) ne podnese prijavu ili prilikom podnošenja prijave ili dopune prijave da netačan podatak u vezi s upisom u Registar; 3) ne dostavi dopunu prijave o izvršenim promjenama u propisanom roku; 4) ne dostavi polugodišnji i godišnji finansijski izvještaj.
45. Dakle, osporenim zakonom uvedene su nove kategorije "neprofitnih organizacija" i "agenata stranih utjecaja" za koje su propisane posebne obaveze i ograničenja, koja su gotovo identična kao i ona u citiranom predmetu Evropskog suda
Ecodefence i drugi protiv Rusije. Stoga, Ustavni sud smatra da je nedvosmisleno došlo do miješanja u pravo na slobodu udruživanja iz člana II/3.i) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 11. Evropske konvencije.
46. Također, Ustavni sud smatra da se i zaključci i obrazloženje Evropskog suda iz citiranog predmeta u vezi s nezakonitošću i neproporcionalnošću miješanja u pravo na slobodu udruživanja mogu primijeniti i na osporeni zakon. Naime, osporeni zakon, prije svega, u potpunosti isključuje mogućnost da neprofitne organizacije utječu na predstavnike javne vlasti s ciljem "formuliranja politike, političkog ili javnog interesa RS". Dakle, na taj način se neprofitnim organizacijama zabranjuje obavljanje njihove osnovne aktivnosti. Ustavni sud ponavlja da osim političkih partija i organizacije civilnog društva imaju bitnu ulogu u ostvarivanju učešća građana u demokratskom procesu s ciljem osiguravanja pluralizma i društvene kohezije. Nevladina udruženja skreću pažnju na pitanja od javnog interesa i vrše funkciju monitoringa i korekcije vlasti, te na taj način imaju ulogu "javnog čuvara" i u značajnoj mjeri utječu na pravilno funkcioniranje demokratskog društva (vidi tač. 31–32. ove odluke). Međutim, zagovaračke aktivnosti kojima se organizacije civilnog društva bave nisu same sebi svrha, već je cilj takvih aktivnosti upravo utjecanje na donosioce odluka kako bi se ostvarili ciljevi koji se zagovaraju njihovom implementacijom u zakonodavstvo i druge odluke javne vlasti. Na taj način se ostvaruje šire učešće građana u donošenju državnih odluka, što je svojstveno demokratskom društvu. Stoga se zabranjivanjem takvih aktivnosti kao "političkih" rad organizacija civilnog društva čini bespredmetnim. U takvoj situaciji, široko formulirani pojmovi koji uključuju samo definiciju "neprofitnih organizacija" i zabranjenog "političkog djelovanja" i "političkih aktivnosti" onemogućuju organizacijama civilnog društva da predvide koja je to granica njihove dozvoljene aktivnosti. S druge strane, to omogućava javnim vlastima da svaku aktivnost organizacija civilnog društva kvalificiraju kao zabranjenu i da je sankcioniraju. Stoga, osporeni zakon nije u skladu sa zahtjevom predvidljivosti kao elementom autonomnog pojma "zakonitosti" u smislu Evropske konvencije.
47. Dalje, osporenim zakonom se udruženja koja se bave "političkim djelovanjem" ili "političkim aktivnostima", a koje finansijski ili na drugi način pomažu strani subjekti, kvalificiraju kao "agenti stranog utjecaja". Navedena kvalifikacija, sama po sebi, bez dileme ima snažan odvraćajući i stigmatizirajući efekat i znatno otežava njihov rad, te stvara negativnu percepciju o tim udruženjima u javnosti. Naime, u prirodi udruženja i fondacija je da se finansiraju od donacija, što je prirodna posljedica njihove neprofitne prirode. To proizlazi i iz Osnovnih principa o statusu nevladinih organizacija u Evropi i Preporuke CM/Rec(2007)14 Komiteta ministara Vijeća Evrope državama članicama o pravnom statusu nevladinih organizacija u Evropi, te Deklaracije Ujedinjenih nacija o pravima i odgovornostima pojedinaca, grupa i državnih organa u unapređivanju i zaštiti univerzalno priznatih ljudskih prava i osnovnih sloboda (vidi tač. 21. i 22. ove odluke). Međutim, uprkos tome, osporeni zakon podvrgava strane donacije rigoroznom režimu izvještavanja i redovnih i vanrednih kontrola, uz obavezu udruženja koja primaju takve donacije da obilježavaju sve materijale koje dijele oznakom "neprofitne organizacije". Pri tome su neprofitne organizacije dužne da u roku od 15 dana prijave sva primljena sredstva bez obzira na to da li se radi o zanemarivo malom iznosu. Osim toga, osporeni zakon ne zahtijeva postojanje bilo kakve veze između takvog finansiranja i navodne "političke aktivnosti" ili "političkog djelovanja" udruženja na koje se Zakon primjenjuje. Na taj način je javnoj vlasti dato neograničeno ovlaštenje pri ocjeni da li je neko finansiranje strano ili ne, nezavisno od toga koliko je udaljena ili slaba veza sa stranim izvorom.
48. Ustavni sud dalje zapaža da osporeni zakon, uprkos tako rigoroznom režimu kontrole od javne vlasti, ne sadrži zaštitne mjere kako bi se spriječio potencijalni rizik od zloupotrebe propisa ili diskriminatorskih mjera. Naime, osporeni zakon ne sadrži odredbe koje bi garantirale pristup efektivnim pravnim lijekovima radi osporavanja ili traženja preispitivanja odluka donijetih na osnovu tog zakona, a na šta su ukazali i Venecijanska komisija i ODIHR u zajedničkom mišljenju u Nacrtu osporenog zakona (vidi tačku 20. ove odluke). Pri tome, Ustavni sud ukazuje da postojeći normativni okvir koji regulira rad udruženja – Zakon o udruženjima Republike Srpske sadrži sve potrebne mehanizme za vršenje nadzora nad primanjem i trošenjem sredstava kojima su udruženja raspolagala, uključujući i primanje i trošenje sredstava iz stranih izvora. Naime, tim zakonom je propisano da udruženja i fondacije podnose godišnji izvještaj o radu i finansijski izvještaj (član 5) i dužni su sudu podnijeti prijavu o svakoj promjeni činjenica koje se upisuju u Registar u roku od 30 dana od dana izvršene promjene (član 30), a nadzor nad zakonitošću rada udruženja i fondacija vrši nadležni organ uprave Republike Srpske (član 43). Stoga je netačna konstatacija iz obrazloženja prijedloga osporenog zakona da Zakon o udruženjima i fondacijama Republike Srpske nije regulirao oblast javnosti rada udruženja i fondacija (vidi tačku 19. ove odluke).
49. Konačno, analizirajući pitanje prirode i ozbiljnosti propisanih sankcija, Ustavni sud zapaža da je osporenim zakonom kao isključiva sankcija za "političke aktivnosti" ili "političko djelovanje" propisana zabrana obavljanja rada i krivična odgovornost odgovornih lica (član 16). Međutim, imajući u vidu prethodna razmatranja, Ustavni sud smatra da tako drastična sankcija nije proporcionalna legitimnom cilju kojem se težilo, pa time ni neophodna u demokratskom društvu (
op. cit., Tebieti Muhafize Cemiyyeti i Israfllov protiv Azerbejdžana, tačka 82). Pri tome Ustavni sud zapaža da je Zakonom o udruženjima i fondacijama Republike Srpske već propisana sankcija u slučaju da udruženje ili fondacija nastavi da obavlja djelatnost zbog koje mu je već jednom izrečena prekršajna kazna ili kada obavlja djelatnost usmjerenu na nasilno podrivanje ustavnog poretka, raspirivanje nacionalne, rasne i vjerske mržnje i netrpeljivost ili diskriminacije zabranjene Ustavom i zakonom (vidi tačku 24. ove odluke).
50. Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud smatra da uvođenje nove pravne kategorije "neprofitnih organizacija" i "agenata stranog utjecaja", kao i rigorozni režim izvještavanja, mogućnost redovnih i vanrednih kontrola, te obaveza obilježavanja materijala koje dijele oznakom "neprofitne organizacije", uz zaprijećenu isključivu sankciju u vidu zabrane obavljanja rada i krivične odgovornosti odgovornih lica, nije odgovaralo "hitnoj društvenoj potrebi", odnosno nije bilo nužno u demokratskom društvu. Pri tome, Ustavni sud zapaža da Narodna skupština nije dostavila odgovor na zahtjeve za ocjenu ustavnosti, pa time nije ni iznijela argumente koji bi, eventualno, mogli dovesti do drugačijeg zaključka Ustavnog suda.
51. Stoga, Ustavni sud smatra da je osporeni zakon u cijelosti u suprotnosti sa članom II/3.i) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 11. Evropske konvencije.
52. Odlučujući o djelovanju odluke Ustavnog suda, u skladu sa članom 61. st. (1) i (2) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je utvrdio da Zakon o Posebnom registru i javnosti rada neprofitnih organizacija ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 19/25) prestaje važiti od dana njegovog objavljivanja u "Službenom glasniku Republike Srpske" ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 19/25 od 5. marta 2025. godine).
2. Ostali navodi
53. Konačno, Ustavni sud zapaža da su podnosioci osporili ustavnost osporenog zakona i s aspekta čl. I/2, II/1, II/2, II/3.f), g) i h), II/4, II/6, II/7, II/8. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, zatim čl. 8, 9, 10. i 14. Evropske konvencije, člana 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju, kao i čl. 17, 18, 19, 22. i 26. MPGPP. Međutim, Ustavni sud smatra da s obzirom na već usvojene zaključke nema potrebe posebno ispitivati te navode.
VII. Zaključak
54. Ustavni sud zaključuje da je osporeni zakon u cijelosti u suprotnosti sa članom II/3.i) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 11. Evropske konvencije jer uvođenje nove pravne kategorije "neprofitnih organizacija" i "agenata stranog utjecaja", koje podrazumijevaju rigorozni režim izvještavanja, redovnih i vanrednih kontrola, te obavezu obilježavanja materijala koje dijele oznakom "neprofitne organizacije", uz zaprijećenu isključivu sankciju u vidu zabrane obavljanja rada i krivične odgovornosti odgovornih lica, nije bilo zakonito, niti nužno u demokratskom društvu.
55. Na osnovu člana 64. stav (4) Pravila Ustavnog suda, prestaje pravno djelovanje Odluke o privremenoj mjeri broj U-6/25 od 7. marta 2025. godine.
56. Na osnovu člana 59. st. (1) i (2) i člana 61. st. (1) i (2) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.
57. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne obavezujuće.
