Službeni glasnik BiH, broj 36/25
Ovaj akt nije unešen na bosanskom jeziku.
Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj
U-21/24, rješavajući zahtjev
Općinskog suda u Goraždu (sudija Mladen Pejičić), na osnovu člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) tačka b) i člana 59. st. (1) i (3) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 94/14, 47/23 i 41/24), u sastavu:
Seada Palavrić, predsjednica
Valerija Galić, potpredsjednica
Angelika Nußberger, potpredsjednica
Mirsad Ćeman, sudija
Helen Keller, sutkinja
Marin Vukoja, sudija
na sjednici održanoj 29. maja 2025. godine donio je
ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU
Odlučujući o zahtjevu
Općinskog suda u Goraždu (sudija Mladen Pejičić) za ocjenu ustavnosti člana 129. stav (1) tačka a) Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine" br. 13/18, 93/19 – odluka USFBiH, 94/20 – rješenje USFBiH, 90/21, 19/22 i 42/23 – odluka USFBiH),
utvrđuje se da je član 129. stav (1) tačka a) Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine" br. 13/18, 93/19 – odluka USFBiH, 94/20 – rješenje USFBiH, 90/21, 19/22, 42/23 – odluka USFBiH, 47/24 i 51/24 – odluka USBiH) u skladu sa članom II/4. Ustava Bosne i Hercegovine i članom 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.
Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i "Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine".
OBRAZLOŽENJE
I. Uvod
1. Općinski sud u Goraždu (sudija Mladen Pejičić; u daljnjem tekstu: podnosilac zahtjeva) podnio je 18. decembra 2024. godine zahtjev Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) za ocjenu ustavnosti člana 129. stav (1) tačka a) Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine" br. 13/18, 93/19 – odluka USFBiH, 94/20 – rješenje USFBiH, 90/21, 19/22 i 42/23 – odluka USFBiH, 47/2 i 51/24 – odluka USBiH; u daljnjem tekstu: osporena odredba).
II. Postupak pred Ustavnim sudom
2. Na osnovu člana 23. stav (2) Pravila Ustavnog suda, od Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Parlament FBiH), Vlade Federacije Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Vlada FBiH) i Federalnog zavoda za penzijsko i invalidsko osiguranje (u daljnjem tekstu: Federalni zavod za PIO) zatraženo je 15. novembra 2024. godine da dostave odgovore na zahtjev.
3. Vlada FBiH (putem Ureda za saradnju i zastupanje Vlade FBiH pred Ustavnim sudom Bosne i Hercegovine i Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine) i Federalni zavod za PIO su 18. decembra 2024. godine dostavili odgovore na zahtjev. Parlament FBiH nije dostavio odgovor na zahtjev u ostavljenom roku.
III. Zahtjev
a) Uvodne napomene
Pravo na penziju u odnosu na posebnu kategoriju branilaca i članova njihovih porodica do stupanja na pravnu snagu osporene odredbe
4. Bosna i Hercegovina na entitetskom nivou ima dva autonomna sistema penzijskog i invalidskog osiguranja. U svjetlu važećeg Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju (u daljnjem tekstu: Zakon o PIO-u) koji se primjenjuje u entitetu Federacija Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: FBiH), starosna penzija predstavlja pravo iz penzijskog i invalidskog osiguranja čija se materijalna vrijednost iskazuje u novčanom iznosu, a najniža penzija predstavlja najniže novčano primanje iz penzijskog i invalidskog osiguranja koje se određuje u skladu s odredbama tog zakona (član 2. stav (1) tač. f) i g); vidi tačku 12. ove odluke). Da bi osiguranik ostvario pravo na starosnu penziju, u smislu općih uvjeta propisanih Zakonom o PIO-u, neophodno je da ima navršenih 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja, odnosno najmanje 20 godina penzijskog staža ili da navrši 40 godina staža osiguranja bez obzira na godine života (član 40; vidi tačku 12. ove odluke).
5. Osim tog zakona, u FBiH egzistira više posebnih zakona
1 kojima su regulirana pitanja prava na penziju boračke populacije. Jedan od tih zakona je i Zakon o pravima branilaca i članova njihovih porodica (u daljnjem tekstu: Zakon o pravima branilaca; vidi tačku 14. ove odluke). Tim zakonom zakonodavac u FBiH je zasebno regulirao prava iz oblasti penzijskog i invalidskog osiguranja kada su u pitanju ratni vojni invalidi. Naime, članom 31.b Zakona o pravima branilaca propisano je da ratnim vojnim invalidima pripada pravo na starosnu penziju. Ta zakonska odredba uključuje povoljnije uvjete za stjecanje prava na starosnu penziju u odnosu na opće uvjete propisane Zakonom o PIO-u. Takvi uvjeti se primarno manifestiraju kroz nižu dobnu granicu za ostvarivanje prava ratnih vojnih invalida na starosnu penziju, odnosno kraći penzijski staž u odnosu na penzionere koji to pravo ostvaruju u smislu Zakona o PIO-u. Prema odredbi člana 31.b Zakona o pravima branilaca, ratni vojni invalidi stječu pravo na punu starosnu penziju s navršenih 35 godina penzijskog staža, bez obzira na godine života, odnosno pravo na starosnu penziju kad navrše 55 godina života i najmanje 15 godina penzijskog staža pod uvjetima i na način propisan Zakonom o PIO-u (vidi tačku 14. ove odluke). Međutim, osim prava iz oblasti penzijskog i invalidskog osiguranja, Zakon o pravima branilaca je propisao i dodatna prava koja pripadaju isključivo ratnim vojnim invalidima u odnosu na ostale pripadnike boračke populacije i njihove porodice. To uključuje pravo ratnih vojnih invalida na ličnu invalidninu, dodatak za njegu i pomoć od drugog lica, ortopedski dodatak i druga prava iz glave VI navedenog zakona (član 8) koja se odnose na branioce i članove njihovih porodica. Ta druga prava obuhvataju, između ostalog, pravo ratnih vojnih invalida na zdravstvenu zaštitu iz obaveznog zdravstvenog osiguranja, pravo na liječenje u inozemstvu, pravo na korištenje ortopedskog pomagala, prednost bez čekanja u redu, prioritetno rješavanje stambenog pitanja, kao i druga dopunska prava za najugroženije kategorije (čl. 26, 27, 29. i 30. Zakona o pravima branilaca; vidi tačku 14. ove odluke).
6. Kada je u pitanju realizacija, tj. ostvarivanje prava ratnih vojnih invalida na penziju, članom 57.a Zakona o pravima branilaca propisano je da će se sredstva za isplatu penzija ostvarenih u skladu sa članom 31.a i 31.b tog zakona osigurati u budžetu FBiH i refundirat će se Federalnom zavodu za PIO sve dok korisnik penzije iz člana 31.a i 31.b tog zakona ne ispuni uvjete za punu starosnu penziju u skladu sa Zakonom o PIO-u. Kako Zakon o pravima branilaca nije regulirao pitanje usklađivanja penzija, usklađivanje se vršilo u skladu s relevantnim odredbama ranije važećeg Zakona o PIO-u, odnosno mjesečno, po potrebi, na osnovu sredstava dodijeljenih za isplatu penzija. Penzije su isplaćivane tako što su usklađivane s isplatnim koeficijentom koji se primjenjivao i na penzije korisnika koji su pravo ostvarili prema ranije važećem Zakonu o PIO-u. Stupanjem na snagu novog, važećeg Zakona o PIO-u (1. mart 2018. godine; vidi tačku 12. ove odluke), odredbom člana 140. stav (1) propisano je da korisnicima prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja koji su pravo ostvarili prema propisima koji su primjenjivani do dana stupanja na snagu tog zakona to pravo se i dalje osigurava u dostignutom iznosu posljednje isplaćene penzije, odnosno usklađene s posljednjim koeficijentom prije stupanja na snagu tog zakona i dalje će se usklađivati prema odredbama tog zakona.
b) Predmet povodom kojeg je podnesen zahtjev
7. Pred Općinskim sudom se vodi parnični postupak koji su pokrenuli M. N., Dž. B., H. H., V. I. i H. L. (u daljnjem tekstu: tužioci) protiv tuženih FBiH i Federalnog zavoda za PIO. Opredijeljenim tužbenim zahtjevom tužioci kao ratni vojni invalidi koji ostvaruju pravo na penziju po povoljnijim uvjetima su, između ostalog, tražili da se utvrdi da su dovedeni u neravnopravan položaj u odnosu na ostale korisnike penzije po Zakonu o PIO-u jer im se ne isplaćuje penzija u minimalnom zagarantiranom iznosu. U vezi s tim su istakli da dobijaju u prosjeku 112,00 KM manje od zagarantirane penzije. Zbog toga smatraju da su dovedeni u stanje neizvjesnosti s obzirom na to da njihov status nikada nije trajno riješen, nego se u odnosu na njih kontinuirano donose privremena umjesto trajnih rješenja.
c) Navodi iz zahtjeva
8. Podnosilac zahtjeva je osporio ustavnost člana 129. stav (1) tačka a) Zakona o PIO-u. Osporena odredba glasi:
(1) Federacija iz budžeta, u skladu sa finansijskim mogućnostima, obezbjeđuje nosiocu osiguranja sredstva za pokriće obaveza nastalih po osnovu:
a) prava ostvarenih na osnovu posebnih propisa o povoljnijem penzionisanju i to u iznosu propisanom svakim od posebnih propisa o povoljnijem penzionisanju.
9. Podnosilac zahtjeva je naveo da je jedna od odlučnih činjenica za donošenje odluke u konkretnom slučaju ustavnost osporene odredbe. U vezi s tim je, između ostalog, navedeno:
"[...] tužiocima kao ratnim vojnim invalidima priznato je pravo na starosnu penziju, iz čega proizlazi da je prilikom odlučivanja o tim njihovim pravima primijenjena odredba člana 31.b Zakona o pravima branilaca […]. Dakle, kako su tužioci korisnici prava na starosnu penziju, onda bi i oni jednako kao i drugi korisnici starosne penzije, prema odredbi člana 81. stav (1) Zakona o PIO-u, trebali da ostvaruju pravo na najniži iznos penzije (sud smatra da tužiocima ne pripada pravo na zajamčeni iznos penzije jer je on rezerviran isključivo za osiguranike sa 40 godina staža osiguranja, a ne za korisnike prava na starosnu penziju) ukoliko je tužiocima starosna penzija određena u iznosu manjem od onog koji je propisan članom 81. stav (2) tog zakona. Međutim, uživanje prava tužilaca na najniži iznos penzije kao korisnika prava na starosnu penziju koji pripadaju grupi ratnih vojnih invalida je ograničeno osporenom odredbom jer je tom odredbom ograničeno osiguravanje finansijskih sredstava nosiocu osiguranja u pogledu prava ostvarenih na osnovu posebnih propisa o povoljnijem penzioniranju, u koja prava spada i naprijed spomenuto pravo tužilaca. Takvo ograničenje u finansiranju najnižeg iznosa penzije nije nametnuto u odnosu na neku drugu grupu korisnika starosne, najniže penzije, već je to ograničenje u finansiranju nametnuto samo korisnicima starosne, najniže penzije koji pripadaju grupi ratnih vojnih invalida. Zbog takvih ograničenja, ovaj sud (podnosilac zahtjeva) smatra da Ustavni sud treba preispitati da li je osporena odredba kompatibilna sa članom II/4. Ustava Bosne i Hercegovine i članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Također, […] osporenu odredbu je potrebno preispitati i u odnosu na član II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine, odnosno član 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Nadalje, podnosilac zahtjeva je stava da osporenu odredbu treba preispitati i u smislu člana 3. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, imajući u vidu iznesena stajališta u stavu 25. Odluke o dopustivosti i meritumu Ustavnog suda broj U-17/14 od 25. septembra 2014. godine iz razloga što je upitno da li primjena osporene odredbe zbog nedovoljnosti visine isplaćenih iznosa penzije tužiocima otvara pitanje nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja, posebno imajući u vidu o kojoj kategoriji lica se radi (da se radi o licima koja nisu prosječnih potreba – ratni vojni invalidi), pa tu okolnost dovesti u vezu s visinama prosječnih potreba lica koja zahtijevaju izdržavanje s obzirom na troškove života […]."
d) Odgovori na zahtjev
10. Ured za zastupanje Vlade FBiH je naveo da, suprotno navodima podnosioca zahtjeva, primjena osporene odredbe ne dovodi do povrede prava na imovinu, niti nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja prema licima koja su stekla pravo na penziju po povoljnijim uvjetima u FBiH. U vezi s tim je, prije svega, navedeno da se pravo na starosnu penziju ratnih vojnih invalida po povoljnijim uvjetima (u skladu s odredbama člana 31.b Zakona o pravima branilaca) smatra imovinom u smislu člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija). Dalje je navedeno da osporena odredba nema nikakve veze s ostvarivanjem prava na penziju, odnosno s donošenjem pojedinačnih rješenja o pravima osiguranika, niti ima utjecaj na visinu priznatih prava osiguranika. Istaknuto je da osporena odredba ne uvjetuje, odnosno ne ograničava ili vezuje ostvarivanje pojedinačnog prava korisnika penzije s osiguranjem finansijskih sredstava potrebnih za rad nosioca osiguranja, već se njom uređuje pitanje finansiranja penzija koje su ostvarene po povoljnijim uvjetima. Naglašeno je da penzijski sistem u FBiH svakom od osiguranika garantira isplatu penzije bez obzira na priliv sredstava od doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje, odnosno priliv sredstava iz budžeta FBiH po bilo kojem osnovu (član 130. stav (4) Zakona o PIO-u). Dakle, svaki korisnik penzije je u istom položaju u vezi s isplatom penzije na način da se penzija u ostvarenom iznosu, koja je utvrđena konačnim i izvršnim rješenjem koje donosi Federalni zavod za PIO, ima isplatiti petog dana u mjesecu za prethodni mjesec. Pri tome je navedeno da apsolutno nema potrebe da se korisnik opterećuje finansijskim stanjem nosioca osiguranja, tj. Federalnog zavoda za PIO, niti pitanjem iz kojih sredstava će biti isplaćene penzije. Stoga je navedeno da su neargumentirani navodi podnosioca zahtjeva da su primjenom osporene odredbe u stanje neizvjesnosti dovedeni samo korisnici penzije po povoljnijim uvjetima, odnosno da ti korisnici nisu u ravnopravnom položaju s ostalim korisnicima. U tom smislu je ukazano da je relevantnim odredbama Zakona o PIO-u (koje reguliraju trezorsko poslovanje i dinamiku osiguravanja sredstava – čl. 130. i 131) propisano da ukoliko prihodi nosioca osiguranja ne pokrivaju rashode za isplatu penzija u tekućem mjesecu, potrebna razlika sredstava namirit će se iz budžeta FBiH, odnosno drugih izvora koje osigura FBiH. Propisivanje načina finansiranja isplate penzija ostvarenih po posebnim propisima je u okviru ustavnih ovlaštenja zakonodavca u FBiH, odnosno način na koji će to pitanje biti uređeno je odraz svrsishodne procjene zakonodavca u uređivanju penzijskog i invalidskog osiguranja. Pri tome je navedeno da su korisnici prava na penziju primjenom Zakona o pravima branilaca ta prava ostvarili pod znatno povoljnijim uvjetima od onih koja su utvrđena Zakonom o PIO-u, kako u pogledu godina života tako i pogledu penzijskog staža. Pored toga je navedeno i da isplata penzija ratnim vojnim invalidima koji su stekli pravo na penziju po povoljnijim uvjetima i čije penzije se od stupanja na snagu Zakona o PIO-u (od 1. marta 2018. godine) usklađuju prema odredbama tog zakona nije neizvjesna i isplaćuje se svakog petog u mjesecu za prethodni mjesec. U odnosu na navode o nečovječnom i ponižavajućem tretmanu istaknuto je da podnosilac zahtjeva nije naveo niti jedan dokaz kojim može potkrijepiti takve tvrdnje uslijed primjene osporene odredbe. Imajući u vidu navedeno, predloženo je da se zahtjev odbije budući da je osporena odredba u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine i Evropskom konvencijom.
11. Federalni zavod za PIO je naveo da korisnici prava na penziju ostvarenu po povoljnijim uvjetima u smislu Zakona o pravima branilaca nisu ničim dovedeni u nepovoljan položaj, niti su ograničeni u uživanju svojih prava, kako se to navodi u zahtjevu. U vezi s tim je navedeno da se osporena odredba odnosi na sve korisnike penzija koji su pravo ostvarili po posebnim propisima, odnosno nalaze se u istoj pravnoj situaciji propisanoj osporenom odredbom. S druge strane je ukazano da su tužioci pravo na penziju ostvarili pod drugačijim i povoljnijim uvjetima za razliku od onih korisnika koji su pravo na penziju ostvarili primjenom odredbi Zakona o PIO-u. Ukazano je da navedeno mjesečno usklađivanje isplatnog koeficijenta na osnovu dodijeljenih sredstava može a i ne mora biti istovjetno za one penzionere koji su ostvarili pravo na penziju primjenom odredbi Zakona o pravima branilaca i Zakona o PIO-u. Zatim je navedeno da visina penzije, odnosno isplatnog koeficijenta podliježe izmjenama u skladu s realnim mogućnostima i ekonomskim pokazateljima u FBiH, a što je domen opredjeljenja i odgovornosti zakonodavne vlasti FBiH koja je donijela osporenu odredbu. Pri tome je istaknuto da su se na korisnike prava na penziju ostvarenu po Zakonu o pravima branilaca primjenjivale odredbe Zakona o načinu ostvarivanja ušteda u FBiH, zbog čega su iznosi njihovih penzija bili niži u odnosu na penzije koje su ostvarene prema Zakonu o PIO-u. To je, kako je navedeno, moglo biti i očekivano s obzirom na različite načine usklađivanja i različite izvore finansiranja, kao i činjenicu da se na penzije ostvarene prema Zakonu o PIO-u nisu primjenjivale odredbe Zakona o načinu ostvarivanja ušteda u FBiH. Pri tome je konstatirano da su korisnici prava na penziju ostvarenu po povoljnijim uvjetima zadržali isplatu visine penzije koja je isplaćena prije stupanja na snagu novog, važećeg Zakona o PIO-u (od 1. marta 2018. godine). Osim toga, ukazano je i da se osporena odredba ne odnosi samo na tužioce, već i na ostale korisnike iz Zakona o pravima branilaca (vojni osiguranici, pripadnici bivše JNA – državljani BiH, članovi porodice šehida, odnosno poginulih boraca). Također je navedeno i da tužiocima, u smislu Zakona o pravima branilaca, pripadaju i druga prava i novčana davanja osim prava na penziju (lične invalidnine, dodatak za njegu i pomoć od drugog lica, ortopedski dodatak te druga prava). Stoga su ocijenjeni kao neosnovani navodi iz zahtjeva, pri čemu je navedeno i da je neprihvatljivo isticanje prigovora diskriminacije bez obrazloženja osnova diskriminacije.
IV. Relevantni propisi
12.
Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službene novine FBiH" br. 13/18, 93/19 – odluka USFBiH, 94/20 – rješenje USFBiH, 90/21, 19/22, 42/23 – odluka USFBiH, 47/24 i 51/24 – odluka USBiH) u relevantnom dijelu glasi:
Član 1.
(Predmet zakona)
Ovim zakonom uređuje se obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje na osnovu međugeneracijske solidarnosti (u daljnjem tekstu: obavezno osiguranje) i dobrovoljno penzijsko i invalidsko osiguranje za lica koja nisu obavezno osigurana po ovom zakonu (u daljnjem tekstu: dobrovoljno osiguranje), kao i prava i obaveze na osnovu tih osiguranja.
Član 2. tač. a), f) i g)
(Pojmovi)
Pojedini pojmovi u smislu ovog zakona imaju sljedeće značenje:
a) Penzijsko i invalidsko osiguranje na osnovu generacijske solidarnosti je sistem penzijskog i invalidskog osiguranja u kojem se osiguranicima na načelima uzajamnosti i solidarnosti osiguravaju prava za slučaj nastanka rizika starosti, invalidnosti i fizičke onesposobljenosti, a članovima njihovih porodica prava za slučaj smrti osiguranika, odnosno korisnika prava,
f) Penzija (starosna, invalidska i porodična) je pravo iz penzijskog i invalidskog osiguranja čija se materijalna vrijednost iskazuje u novčanom iznosu,
g) Najniža penzija je najniže novčano primanje iz penzijskog i invalidskog osiguranja koje se određuje u skladu sa odredbama ovog zakona,
Član 40.
(Uslovi za starosnu penziju)
Pravo na starosnu penziju ima osiguranik kada navrši 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja, odnosno najmanje 20 godina penzijskog staža ili kada navrši 40 godina staža osiguranja bez obzira na godine života.
POGLAVLJE VII. NAJNIŽA I ZAJAMČENA PENZIJA
Član 81. st. (1) i (2)
(Najniža i zajamčena penzija)
(1) Najniži iznos penzije pripada korisniku starosne, porodične, odnosno invalidske penzije, a kome je penzija određena u manjem iznosu od penzije utvrđene po odredbama stava (2) ovog člana.
(2) Najniži iznos penzije je iznos najniže penzije isplaćene za decembar 2016. godine u Federaciji, usklađene za sva pripadajuća povećanja na dan ostvarivanja prava, a dalje se usklađuje u skladu sa članom 79. stav (1) ovog zakona.
POGLAVLJE III. SREDSTVA IZ BUDŽETA FEDERACIJE
Član 129. stav (1) tačka a)
(Sredstva iz budžeta)
(1) Federacija iz budžeta, u skladu sa finansijskim mogućnostima, obezbjeđuje nosiocu osiguranja sredstva za pokriće obaveza nastalih po osnovu:
a) prava ostvarenih na osnovu posebnih propisa o povoljnijem penzionisanju i to u iznosu propisanom svakim od posebnih propisa o povoljnijem penzionisanju,
Član 130.
(Uvođenje trezorskog poslovanja nosioca osiguranja)
(1) Finansijsko poslovanje nosioca osiguranja obavlja se preko računa budžeta Federacije.
(2) Sredstva za obavljanje djelatnosti nosioca osiguranja osiguravaju se prema odredbama ovoga zakona i drugih zakona.
(3) Prihodi i sredstva za finansiranje rashoda iz člana 125. ovoga zakona i njihov raspored utvrđuju se finansijskim planom nosioca osiguranja koji je sastavni dio budžeta Federacije.
(4) Ukoliko prihodi nosioca osiguranja ne pokrivaju rashode za isplatu penzija, u tekućem mjesecu, potrebna razlika sredstava namirit će se iz budžeta Federacije, odnosno drugih izvora koje obezbijedi Federacija.
(5) Višak sredstava od doprinosa i drugih izvora je prihod budžeta Federacije.
Član 131.
(Dinamika osiguravanja sredstava i podzakonski propisi)
(1) Sredstva iz čl. 129. i 130. ovog zakona, Federacija obezbjeđuje mjesečno, najkasnije do petog u mjesecu za prethodni mjesec.
(2) Federalno ministarstvo finansija može donijeti propis kojim će se urediti način obračuna i utvrđivanja visine obaveze u skladu sa stavom (1) ovog člana.
DIO DEVETI - PRELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE
Član 140. stav (1)
(Isplata penzija korisnicima koji ostvaruju pravo)
(1) Korisnicima prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, koji su prava ostvarili po propisima koji su primjenjivani do stupanja na snagu ovog zakona, ta prava se obezbjeđuju i dalje, u dostignutom iznosu posljednje isplaćene penzije, odnosno penzije usklađene sa posljednjim koeficijentom prije stupanja na snagu ovog zakona i dalje će se usklađivati po odredbama ovog zakona.
13.
Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službene novine FBiH" br. 29/98, 49/00, 32/01, 73/05, 59/06, 4/09 i 55/12) u relevantnom dijelu glasi:
2. Starosna penzija
Član 30.
(1) Osiguranik stiče pravo na starosnu penziju kad navrši 65 godina života i najmanje 20 godina penzijskog staža.
(2) Osiguranik stiče pravo na starosnu penziju kada navrši 40 godina penzijskog staža, bez obzira na godine života.
14.
Zakon o pravima branilaca i članova njihovih porodica ("Službene novine FBiH" br. 33/04, 56/05 – ispravka, 70/07, 9/10, 95/13 – odluka USFBiH, 90/17, 29/22 i 60/24)
Za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst sačinjen u Ustavnom sudu, koji u relevantnom dijelu glasi:
Član 1. stav (1)
Ovim Zakonom uređuju se: uvjeti, način i postupak za ostvarivanje prava ratnih vojnih invalida i članova njihovih porodica, članova porodica šehida, članova porodica poginulih, umrlih i nestalih branilaca (u daljem tekstu: porodice poginulih, umrlih, nestalih branilaca), lica zaslužnih u odbrambeno-oslobodilačkom ratu, kao i druga pitanja iz oblasti branilačko-invalidske zaštite.
III - PRAVA RATNIH VOJNIH INVALIDA
Član 8.
Prava ratnog vojnog invalida su:
1. lična invalidnina;
2. dodatak za njegu i pomoć od drugog lica;
3. ortopedski dodatak;
4. druga prava iz glave VI ovog Zakona.
VI - DRUGA PRAVA BRANILACA I ČLANOVA NJIHOVIH PORODICA
Član 27. st. (1), (4) i (5)
Ratni vojni invalidi i njihove porodice, članovi porodice poginulih, umrlih, nestalih branilaca, članovi porodice umrlih ratnih vojnih invalida, ostvaruju pravo na zdravstvenu zaštitu iz obaveznog zdravstvenog osiguranja, saglasno odredbama Zakona o zdravstvenoj zaštiti ("Službene novine Federacije BiH", broj 29/97) i Zakona o zdravstvenom osiguranju ("Službene novine Federacije BiH", br. 30/97 i 7/02), kao i saglasno odgovarajućim izmjenama i dopunama navedenih zakona, ukoliko to pravo ne mogu ostvariti po drugom osnovu.
Ratni vojni invalidi ostvaruju pravo na korištenje ortopedskog pomagala u skladu sa utvrđenom medicinskom indikacijom i propisima koji reguliraju ovo pitanje.
Nadležni organi osigurat će isticanje obavijesti na vidnim mjestima (bolnice, ambulante, općine, sudovi i druge javne ustanove) da prednost bez čekanja u redu imaju ratni vojni invalidi i porodice šehida i poginulih branilaca koji će svoj status dokazivati odgovarajućim iskaznicama.
Član 29.
Kantoni svojim propisima osiguravaju prioritetno rješavanje stambenih pitanja pripadnika branilačke populacije u skladu sa važećim propisima.
Stambeno zbrinjavanje i pomoć u stambenom zbrinjavanju branilačke populacije vrši se po pravu prvenstva kako slijedi:
1. djeci poginulih, umrlih, nestalih branilaca bez oba roditelja i ratnim vojnim invalidima sa oštećenjem organizma od 100% I grupe;
2. porodicama sa dva i više poginulih, umrlih, nestalih branilaca i ratnim vojnim invalidima sa oštećenjem organizma od 100% II grupe;
3. porodicama poginulih, umrlih, nestalih branilaca i ratnim vojnim invalidima sa oštećenjem organizma od 90%, 80% i 70%;
4. ostalim ratnim vojnim invalidima.
1. Prava iz oblasti penzijskog i invalidskog osiguranja
Član 31.b
Ratni vojni invalidi stiču pravo na punu starosnu penziju sa navršenih 35 godina penzijskog staža, bez obzira na godine života, odnosno pravo na starosnu penziju kad navrše 55 godina života i najmanje 15 godina penzijskog staža pod uvjetima i na način propisan Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju.
XIII - OSIGURANJE NOVČANIH SREDSTAVA POTREBNIH ZA PROVOĐENJE
OVOG ZAKONA
Član 57.a
Sredstva za isplatu penzija ostvarenih u skladu sa čl. 31.a i 31.b ovog Zakona osigurat će se u budžetu Federacije BiH i refundirat će se Federalnom zavodu za penzijsko i invalidsko osiguranje/Federalnom zavodu za mirovinsko i invalidsko osiguranje sve dok korisnik penzije iz čl. 31.a i 31.b ovog Zakona ne ispuni uvjete za punu starosnu penziju u skladu sa Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju.
V. Dopustivost
15. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredbe člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine.
16. Član VI/3. Ustava Bosne i Hercegovine u relevantnom dijelu glasi:
c) Ustavni sud je nadležan u pitanjima koja mu je proslijedio bilo koji sud u Bosni i Hercegovini u pogledu toga da li je zakon, o čijem važenju njegova odluka ovisi, kompatibilan sa ovim Ustavom, sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama i njenim protokolima, ili sa zakonima Bosne i Hercegovine; ili u pogledu postojanja ili domašaja nekog opšteg pravila međunarodnog javnog prava koje je bitno za odluku suda.
17. Zahtjev za ocjenu ustavnosti podnio je Općinski sud u Goraždu (sudija Mladen Pejičić), što znači da je zahtjev podnijelo ovlašteno lice iz člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj
U-5/10 od 26. novembra 2010. godine, tač. 7–14, objavljena u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" broj 37/11). Također, Ustavni sud zapaža da se zahtjevom traži ocjena kompatibilnosti osporene odredbe s odredbama Ustava Bosne i Hercegovine i Evropske konvencije, iz čega slijedi da nesporno postoji nadležnost Ustavnog suda za odlučivanje iz člana VI/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine. Osim toga, Ustavni sud smatra da ne postoje drugi razlozi nedopustivosti iz člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda. Stoga, Ustavni sud smatra da su ispunjeni uvjeti za razmatranje merituma predmeta.
VI. Meritum
18. Ustavni sud, prije svega, napominje da ocjenu ustavnosti razmatra u općem smislu (
erga omnes), a ne u odnosu na konkretan predmet (
inter partes) koji je povod za podnošenje zahtjeva (vidi odluku Ustavnog suda u predmetu broj
U-11/22 od 14. jula 2022. godine, tačka 34. s daljnjim referencama, dostupna na www.ustavnisud.ba). Podnosilac zahtjeva traži od Ustavnog suda da ispita da li je osporena odredba (član 129. stav (1) tačka a) Zakona o PIO-u) kompatibilna sa članom II/3.b) i k) i II/4. Ustava Bosne i Hercegovine, odnosno članom 3. Evropske konvencije i članom 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju, te članom 14. Evropske konvencije i članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju.
19. Zahtjev za ocjenu ustavnosti, kao i predmet pred Općinskim sudom povodom kojeg je podnesen zahtjev za ocjenu ustavnosti zasnivaju se na tvrdnji da do diskriminacije dolazi uslijed primjene osporene odredbe na tužioce – ratne vojne invalide koji su pravo na starosnu penziju ostvarili na osnovu člana 31.b) Zakona o pravima branilaca. Relevantne odredbe navedenog zakona propisuju prava koja se odnose na ratne vojne invalide kao posebnu kategoriju stanovništva. S druge strane, podnosilac zahtjeva vidi diskriminaciju, zabranjenu relevantnim odredbama Ustava Bosne i Hercegovine i Evropske konvencije, prema ratnim vojnim invalidima u odnosu na korisnike starosne penzije koji su to pravo ostvarili prema općim uvjetima u smislu Zakona o PIO-u.
a) Zabrana diskriminacije
20. Ustavni sud smatra da osporenu odredbu treba ispitati prvenstveno s aspekta člana 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju s obzirom na to da se tvrdi da do povrede prava na zabranu diskriminacije dolazi na osnovu zakona.
21. Član 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju glasi:
Opća zabrana diskriminacije
1. Uživanje svakog prava koje zakon predviđa mora se osigurati bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su spol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, povezanost s nacionalnom manjinom, imovina, rođenje ili drugi status.
2. Javne vlasti ne smiju ni prema kome vršiti diskriminaciju po bilo kom osnovu kao što su oni spomenuti u stavu 1.
22. Ustavni sud naglašava da član 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju sadrži opće načelo zabrane diskriminacije i garantira uživanje svih prava određenih zakonom bez diskriminacije po bilo kojem osnovu kao što su spol, rasa, boja kože, jezik, vjera, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, pripadnost nacionalnoj manjini, imovina, rođenje ili drugi status. Dalje, član 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju podrazumijeva i da javni organi nikoga ne mogu diskriminirati prema bilo kojem osnovu, dakle osnovno načelo nediskriminacije je prošireno i na domaće zakone, a ne samo na prava garantirana Evropskom konvencijom, kako to predviđa član 14. Evropske konvencije (vidi,
op. cit., U-11/22, tačka 38).
23. Evropski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: Evropski sud) u predmetu
Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine naglasio je: "Pojam diskriminacije je dosljedno tumačen u jurisprudenciji Suda u odnosu na član 14. Konvencije. Jurisprudencija naročito jasno precizira da 'diskriminacija' označava različito postupanje bez objektivnog i razumnog opravdanja prema licima koja su se našla u sličnom položaju (vidi Evropski sud,
Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine, presuda od 22. decembra 2009. godine, predstavke br. 27996/06 i 34836/06, tač. 42–44. s daljnjim referencama). Autori su koristili isti termin, diskriminacija, u članu 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju bez obzira na razlike u širini obima između tih odredbi. Značenje tog pojma u članu 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju trebalo je biti identično tumačenju iz člana 14 (vidi Obrazloženje (
Explanatory Report) uz Protokol broj 12 Evropske konvencije, tačka 18). Sud, prema tome, ne vidi razlog da odstupa od utvrđenog tumačenja 'diskriminacije', navedenog u tekstu, u primjeni istog pojma prema članu 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju (u vezi sa sudskom praksom UN-ovog Komiteta za ljudska prava u pogledu člana 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, odredbe koja je slična, ali ne i identična članu 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju, vidi
Nowak, Komentari CCPR, Izdavači N. P. Engel, 2005, str. 597–634; vidi,
op. cit., Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine, tačka 55)."
24. Shodno tome, slijedeći načela iz člana 14. Evropske konvencije, da bi se prema praksi Evropskog suda pokrenulo pitanje diskriminacije mora postojati razlika u postupanju prema licima u analognim ili relevantno sličnim situacijama (vidi Evropski sud,
DH i drugi protiv Češke Republike [VV], presuda od 13. novembra 2007. godine, predstavka broj 57325/00, tačka 175. s daljnjim referencama). Međutim, samo razlike u postupanju na osnovu ličnog obilježja (ili "statusa") po kojem se lica ili grupe lica razlikuju jedni od drugih mogu pokrenuti pitanje diskriminacije (vidi Evropski sud,
Carvalho Pinto de Sousa Morais protiv Portugala, presuda od 25. jula 2017. godine, predstavka broj 17484/15, tačka 45. s daljnjim referencama). Evropski sud u svojim odlukama dosljedno ukazuje da će se različito postupanje prema licima u analognim ili relevantno sličnim situacijama smatrati diskriminirajućim samo ako nema objektivno i razumno opravdanje, drugim riječima, ako ne slijedi legitiman cilj ili ako ne postoji razuman odnos proporcionalnosti između upotrijebljenih sredstava i cilja koji se želi ostvariti (vidi Evropski sud,
Vallianatos i drugi protiv Grčke [VV], presuda od 7. novembra 2013. godine, predstavke br. 29381/09 i 32684/09, tačka 76. s daljnjim referencama).
25. S obzirom na navedeno, Ustavni sud će prvenstveno ispitati da li u konkretnom slučaju postoji uporedna grupa na način kako je to postavljeno zahtjevom, odnosno da li se tužioci (ratni vojni invalidi) kao lica koja su ostvarila pravo na starosnu penziju po povoljnijim uvjetima u smislu Zakona o pravima branilaca nalaze u analogno istoj ili sličnoj situaciji s licima koja su pravo na starosnu penziju ostvarila u smislu općih uvjeta propisanih Zakonom o PIO-u.
26. Naime, Ustavni sud zapaža da je očigledno da se osporena odredba Zakona o pravima branilaca ne odnosi na pravo osiguranika na stjecanje starosne penzije prema općem sistemu socijalnog osiguranja. Osporena odredba se odnosi isključivo na korisnike penzije koji su to pravo ostvarili na osnovu posebnih propisa o povoljnijem penzioniranju, uključujući i ratne vojne invalide, tj. korisnike koji su pravo na starosnu penziju ostvarili u smislu člana 31.b Zakona o pravima branilaca. Ustavni sud zapaža da je takav pristup zakonodavca bio usmjeren ka zaštiti specifične kategorije korisnika koji su zbog svog statusa i okolnosti pod kojima su ostvarili pravo na penziju izdvojeni iz općeg penzijskog sistema. Dakle, Ustavni sud primjećuje da je intencija zakonodavca bila ne samo da na drugačiji način regulira ostvarivanje prava na starosnu penziju tužiocima već i da odredi drugačiji način njene isplate u odnosu na ostale korisnike penzije koji su to pravo ostvarili prema općim uvjetima propisanim Zakonom o PIO-u. To se primarno odnosi na propisanu starosnu dob i dužinu penzijskog staža za ostvarivanje prava na starosnu penziju u svjetlu dva zasebno uspostavljena penzijska pravna sistema koji se odnose na grupe lica iz prethodne tačke ove odluke. Međutim, ne samo da se zakonodavac odlučio za asimetrična rješenja kada su u pitanju uvjeti za ostvarivanje prava na starosnu penziju već je Zakonom o pravima branilaca propisao i dodatna prava svojstvena isključivo tužiocima, ratnim vojnim invalidima, kako u odnosu na lica koja pravo na starosnu penziju ostvaruju prema općim uvjetima iz Zakona o PIO-u tako i u odnosu na ostala lica obuhvaćena Zakonom o pravima branilaca (ostali pripadnici boračke populacije i njihove porodice). Ta posebna prava ne predstavljaju tek tehničku različitost već odražavaju suštinsku namjeru zakonodavca da takvim licima prizna poseban status zbog njihovog doprinosa, zdravstvenog stanja i društvenih okolnosti koje ih izdvajaju u pogledu njihovih potreba i zaštite. Detaljnije različitosti su opisane u tač. 4. i 5. ove odluke. Evidentna je, dakle, namjera i cilj zakonodavca da Zakonom o pravima branilaca prepozna tužioce, ratne vojne invalide, kao populaciju odnosno zasebnu kategoriju stanovništva u kontekstu ostvarivanja prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja u svjetlu njihovih specifičnih potreba. Pri tome je važno naglasiti da je, općenito govoreći, u nadležnosti države – javnih vlasti da odluči koji oblik socijalnog osiguranja će uspostaviti za pojedinu kategoriju stanovništva.
27. Prema tome, a imajući u vidu sve posebnosti u vezi s ratnim vojnim invalidima (kao osjetljivom kategorijom osiguranika) koje su uspostavljene i prepoznate Zakonom o pravima branilaca, Ustavni sud smatra da, suprotno tvrdnjama iz zahtjeva, nije riječ o grupi lica koja se nalaze u bitno sličnoj situaciji u odnosu na lica koja su pravo na starosnu penziju ostvarila u smislu općih uvjeta propisanih Zakonom o PIO-u. Dakle, u konkretnom slučaju se ne može zaključiti da je riječ o analognoj situaciji u kontekstu ostvarivanja prava na starosnu penziju između navedenih kategorija lica. U takvim okolnostima Ustavni sud smatra da sama činjenica da se visina penzije razlikuje ili može razlikovati između tih grupa nije dovoljan osnov za zaključak o nejednakom tretmanu jer se takva razlika zasniva na zakonitim kriterijima i različitim pravnim osnovima. Imajući u vidu da ratni vojni invalidi nisu u relevantno sličnom položaju s licima koja su pravo na starosnu penziju ostvarila u smislu općih uvjeta propisanih Zakonom o PIO-u, nema potrebe ulaziti u daljnju ocjenu opravdanosti eventualno različitog tretmana. Stoga, u okolnostima nepostojanja uporedivih grupa ne može se govoriti ni o postojanju bilo kakve diskriminacije.
28. Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud zaključuje da je osporena odredba u skladu sa članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju.
29. Podnosilac zahtjeva se pozvao na neusklađenost osporene odredbe sa članom II/4. Ustava Bosne i Hercegovine i članom 14. Evropske konvencije. Međutim, sve ono što je navedeno u odnosu na član 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju odnosi se i na navedene članove. Stoga je osporena odredba u skladu i sa članom II/4. Ustava Bosne i Hercegovine, kao i članom 14. Evropske konvencije.
b) Ostali navodi
30. Razmatrajući navode podnosioca zahtjeva u odnosu na odredbu člana II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju, Ustavni sud ukazuje da je nesporno da pravo na starosnu penziju predstavlja postojeće (stečeno) pravo. Takav stav je potvrdio i Ustavni sud (vidi Odluku o dopustivosti i meritumu broj
U-17/14 od 24. septembra 2014. godine, tačka 25, dostupna na www.ustavnisud.ba). Imajući u vidu da je plaćanje doprinosa za penzijsko osiguranje zasnovano na sistemu doprinosa, Ustavni sud podsjeća da relevantne odredbe Zakona o PIO-u kojima su propisani uvjeti za stjecanje penzije stvaraju vlasnički interes za lica koja ispunjavaju njegove uvjete, što ulazi u obim prava na imovinu u smislu člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj
U-13/23 od 13. jula 2023. godine, tačka 30, dostupna na www.ustavnisud.ba). Analogno tome, i relevantne odredbe Zakona o pravima branilaca (član 31.b) stvaraju vlasnički interes za ratne vojne invalide, tužioce u konkretnom slučaju, što ulazi u obim prava na imovinu u smislu člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju. Međutim, osporenom odredbom nije regulirana visina penzije ostvarene po povoljnijim uvjetima, već je propisana samo obaveza FBiH da, u skladu s finansijskim mogućnostima, osigura Federalnom zavodu za PIO kao nosiocu osiguranja novčana sredstva za isplatu takvih penzija. Osim toga, Ustavni sud podsjeća da, prema praksi Evropskog suda i Ustavnog suda, pitanje visine penzije kao pravo nije zajamčeno članom 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju (vidi Evropski sud,
Da Cunha Folhadela Moreira protiv Portugala, odluka od 13. novembra 2018. godine, predstavka broj 71418/14, tačka 20, te Ustavni sud,
op. cit., U-13/23, tačka 35). Prema tome, osporena odredba ne pokreće pitanje nesaglasnosti s odredbama člana II/3.k) Ustava Bosne i Hercegovine, kao i člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju.
31. U odnosu na navode o kršenju člana II/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 3. Evropske konvencije, Ustavni sud podsjeća da se, prema praksi Evropskog suda (vidi Evropski sud,
Larioshina protiv Rusije, odluka od 23. aprila 2002. godine, predstavka broj 56869/00), u načelu, može postaviti pitanje kršenja člana 3. Evropske konvencije u vezi s pritužbom o nedovoljnom iznosu penzija i drugih socijalnih davanja. Međutim, Ustavni sud ukazuje da se podnosilac zahtjeva samo paušalno pozvao na kršenje navedenog prava, bez ikakvog posebnog obrazloženja zašto konkretno smatra da je to pravo prekršeno u slučaju tužilaca i bez dostavljanja dokaza o tome. Imajući u vidu navedeno, te da zahtjevom nije dovedeno u pitanje da se ratnim vojnim invalidima redovno isplaćuje penzija – zajedno s ostalim pripadajućim pravima propisanim Zakonom o pravima branilaca (koji se odnose na ratne vojne invalide), Ustavni sud smatra da u konkretnom slučaju nema dokaza koji bi ukazivali da se primjenom osporene odredbe uzrokuje šteta mentalnom ili fizičkom zdravlju ratnih vojnih invalida, koja može dostići minimalni nivo težine koji spada u okvire člana 3. Evropske konvencije (vidi Evropski sud,
Yuriy Romanov protiv Rusije, presuda od 25. oktobra 2005. godine, predstavka 69341/01, tačka 52, i,
idem, Larioshina protiv Rusije). Stoga, Ustavni sud smatra da se osporenom odredbom ne pokreću ustavna pitanja kršenja člana II/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 3. Evropske konvencije.
VII. Zaključak
32. Ustavni sud zaključuje da je osporena odredba – član 129. stav (1) tačka a) Zakona o PIO-u u skladu sa članom II/4. Ustava Bosne i Hercegovine i članom 14. Evropske konvencije te članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju.
33. Na osnovu člana 59. st. (1) i (3) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.
34. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.
